美国排污许可证项目的主要做法
美国的排污许可证制度是美国污染防治的核心手段，其以环境质量改善和达标为目标，以基于技术的排放标准和环境质量标准为双重约束。排污许可证是企业守法排放的重要文件，也是政府对企业进行监督和执法的重要依据；排污许可证实施过程中强化信息公开和公众参与，充分发挥各利益相关方的监督作用。
(一) 排污许可证的核发和管理与环境质量改善和达标直接挂钩
水环境质量和空气质量的改善和达标是美国实施水污染物排放许可证和大气污染物排放许可证的目标。
1.将NPDES许可证的排放限值与受纳水体水质目标紧密衔接
美国污水排放许可证中规定的排放限值须根据排放标准和水质标准进行核定，目的就是使点源污染控制直接与水体水质改善相联系。对于不达标水体而言，通过最大日负荷总量（TMDL）在具体水体相关点源和非点源间分配污染负荷，进而通过排污许可证加强对点源排放行为的控制，保证水体水质达标。
NPDES许可证实施之初，排放限值的核算并没有将水质目标作为约束。1979年，美国的一项研究显示，即使对市政和工业点源采用最严格的排放标准，1983年国家水质目标也无法达到。当受纳水体不达标时，NPDES许可证必须同时满足排放标准和水质标准以及最大日负荷总量的要求，从而使点源污染控制直接与水体水质改善联系起来。经过不断发展，NPDES许可证从基于技术的排放标准和水质标准两个层面控制点源污染排放（图 3）。根据《清洁水法》要求，基于技术的排放限值是由联邦根据技术和资金的可获得性而设立的最低出水水质要求。水质标准的基准由联邦制定，各州、属地和部落根据水资源的特定用途（比如饮用水、水生生物繁殖、娱乐用水等）、联邦水质基准和反退化原则制定水体的水质标准，并报联邦审查，联邦负责向未满足联邦最低要求的州、属地和部落提出替代标准。
图 3美国污水排放许可证制度与其他环境管理制度的关系
2.将大气污染物排放许可证与区域空气质量达标情况紧密衔接
美国将新源审查许可证按照污染源所在地区的空气质量达标情况进行分类，分为预防重大空气质量恶化许可证、不达标地区的新源审查许可证和小型新源审查许可证，并制定不同的核发要求，具体见表 3。
表 3新源审查许可证的分类
新源审查许可证类型 | 发放对象 |
预防重大空气质量恶化（PSD）许可证 | 空气质量达标地区或未进行空气质量分类地区内，新建大型固定空气污染源和已有大型的固定空气污染源的重大改扩建，在开始建设前都必须获得PSD许可证。必须满足：使用最佳可行的控制技术、开展空气质量分析来评估对空气质量的影响、开展一级地区分析来评估对国家公园和野生物种栖息地的影响、开展附加的影响分析、允许公众参与。 |
不达标地区的新源审查许可证 | 不达标地区的新建大型固定空气污染源和已有大型的固定空气污染源的重大改扩建，在开始建设前都必须获得不达标地区的新源审查许可证。必须满足：使用可实现的最低排放率技术、保证所在地区总体上污染物排放削减、允许公众参与。 |
小型新源审查许可证 | 不在PSD许可证和不达标地区的新源审查许可证范围内的固定源，需要获得小型新源审查许可证，目的是预防该类污染源的建设影响所在地区的空气质量达标或违反不达标地区的污染物控制战略。小型新源审查许可证的主要要求：逐个案例开展控制技术审查、需要的时候可开展空气质量影响分析来评估对空气质量的影响、允许公众参与。
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美国对空气质量不达标地区的许可证采取更加严格的控制措施。在空气质量达标区域，通常将大气污染物的排放量大于100吨/年的污染源作为大型固定源进行控制，需要申领排污许可证；对于臭氧严重不达标地区，VOC排放量超过10吨/年的固定源就作为大型污染源进行控制；对CO严重不达标的地区，CO排放量超过50吨/年的固定源就作为大型污染源进行控制。
(二) 联邦、州、地方各级环保部门职责分工明确、密切合作
在污染物排放许可证管理上，美国联邦、州、地方各级环保部门分工明确、各司其职，同时又密切合作（图 4）。《清洁水法》允许美国环保局授权州政府执行NPDES许可证项目。目前有46个州（不包括爱达荷州、新罕布什尔州、马塞诸塞州和新墨西哥州）和弗吉尼亚群岛获得授权，负责本地区全部和部分NPDES许可证的颁发。对于未得到美国环保局授权的州，NPDES的颁发由美国环保局区域办公室负责。大气污染物排放许可由各州负责核发，美国环保局区域办公室负责监管和提供技术支持。
下面以NPDES许可证管理为例说明。
图 4美国排污许可证管理框架
1. 联邦环保局——制定
政策、发布授权、审查和监管等
美国NPDES许可证监督管理体制根据《清洁水法》建立。美国环保局的职权包括“制定国家消除污染物排放制度的规划；同时如果必要，可以为各州制定或者审批许可证计划，对尚未获得许可证审批的州、获得许可证审批权但依然存在违反联邦标准或者法律的州强制实施国家消除污染物排放制度；审查、修改、暂停和吊销任何机构发放的国家消除污染物排放制度许可证。”
根据《清洁水法》的要求，美国环保局负责制定行业排放导则和许可证核发指南。美国环保局制定了国家污染物排放削减系统指南，分12章详细介绍了申请程序、基于技术的排放限值、基于水质的排放限值、监测与报告要求、特殊情形、内容调整、行政管理程序、实施与强制执行等内容，为许可证编写提供参考。为了规范排污许可证的执法和罚款，美国环保局专门开发了数学模型，对30多个行业制定了不同罚款方案。
联邦层面，NPDES许可证项目由美国环保局水办公室下的废水管理办公室排污许可部门负责具体的实施（图 5）。水许可证处有48名员工共同负责NPDES许可证项目。美国环保局负责全国船舶、部分地区农药、建筑、雨水等一般许可证的颁发，由各区域办公室负责执行。
图 5美国环保局水办排污许可部门分工设置
如果各州仅有实施部分NPDES许可证项目的权力，则其他NPDES许可证的颁发工作将由区域办公室负责颁发，例如：美国环保局十区办公室下设的水和流域办公室NPDES许可证组负责实施在十区管理NPDES许可证项目，具体包括负责监督阿拉斯加州、俄勒冈州和华盛顿州获得授权部分NPDES项目的执行，发放爱达荷州的所有许可证、华盛顿州联邦设施的许可证、十区各州的部落设施的许可证、阿拉斯加州《清洁水法》301（h）相关设施许可证、向十区内联邦水体排放污染物的设施许可证（图 6）。十区办公室NPDES许可证组大约有20名员工。
图 6美国环保局十区NPDES许可证的管辖范围和职责
美国环保局还通过实施许可证质量评估（Permit Quality Reviews）和州评估框架(State Review Framework)对各州的NPDES项目执
行情况进行监督，帮助各州发现项目管理
问题并改进。NPDES许可证质量评估过程中，美国环保局对某一类许可证的语言、情况说明书、排放限值计算和其他支持文件进行审阅，评估该州的许可证是否与《清洁水法》及其他环境
法规的要求一致，以提高各州NPDES许可证项目的执行一致性，识别NPDES许可证项目管理的成功案例，帮助各州改进许可证项目的管理；州评估框架主要是对《清洁水法》NPDES许可证项目的绩效进行评估。
2. 州及地方环保局负责具体实施
获得授权的各州对NPDES许可证项目的管理由主要负责本州水环境保护的机构负责。某个州想要被授权管理NPDES许可证项目，需要向美国环保局提交一封州长请求审查和批准项目的信件、一份协议备忘录、一份项目说明、一份总检察长声明和州的相关法律法规。美国环保局在收到申请30天内决定材料是否完备，90天内答复是否给予授权。整个授权过程包括公众评议和听证。
通常，经由州颁布的许可证或执行的项目，美国环保局将不再处理，但其有权反对许可证中与联邦要求有矛盾的内容。许可证一旦颁发，就要被强制执行，被授权的州和联邦机构有权监督和强制企业执行许可证的要求。
对于大气污染物排放许可证来说，全美州和地区级别的许可证审批单位共有113个。大部分运营许可证都是由州或地方机构（“第70部分”许可证）颁发，一小部分是由美国环保局发出（“第71部分”许可证）。“第70部分”和“第71部分”许可证在规例、程序和内容上基本相似，最主要的区别是管辖的范围不同。“第71部分”许可证针对的地域范围主要是有印第安部落的州、美国州级无法进行许可证管理的一些地区（如关岛，北马里亚纳群岛，维尔京群岛等）。
1992年7月，美国环保局在《清洁空气法》中许可证的第70部分规定了州级运营许可证程序的最低要求。州可以结合其自身情况，在许可证程序最低要求基础上，增加一些额外要求或标准。纽约州排污许可证管理简介见专栏1。
专栏 1纽约州排污许可证管理简介
美国环保局可授权州环境管理部门对许可证的颁发进行管理。各州在对许可证进行管理时，多结合各州的环境法规执行，比如：在纽约州，排污许可证由州环境保护局进行管理，其污水排放许可证（州污染物排放去除制度许可证）比《清洁水法》的范围要宽，对向地下水和地表水排放污染物的点源均进行管理，其中，向地表水排放污染物的许可证有效期最长为5年（与联邦要求相同），向地下水排放污染物的许可证最长为10年。
(三) 建立排污许可证监测和报告机制
系统完善的数据库是开展排污许可证监管的有效工具和重要基础。企业在获得许可证后，应该根据许可证中对监测和报告的要求，对本企业的具体点位的排放行为进行监测并向管理部门报告。为了让管理机关和公众了解排污者执行许可证的情况，美国法律规定了严格的排污监测和报告制度。如美国的《清洁水法》第308条规定,环保局有权要求任何污染源的所有者或经营者建立及保存特定的记录，制作特定的报告,安装、使用和运行监测仪器和手段，提取特定的样本，并且提供环保局要求的其他信息。环保局有权在任何合理的时间内进入排污者的场区，检查所要求记录的保存情况和取样化验。
NPDES许可证的监测和汇报条件部分主要包括监测位置、监测频率、采样方法、分析方法、汇报和记录要求。每一许可证都必须包括维护和合理安装监测仪器的要求，确保采用可靠的污染物排放数量、浓度监测方法以及样本分析测试方法。如果在许可证草案中规定的监测要求不足以提供准确的数据，法律可对许可证申请者提出额外的监测责任，以获取准确数据。根据《清洁水法》第308条规定,监测结果必须以发证机关提供的表格形式定期报告给发证机关,报告频率在每个证中进行规定,但至少一年一次。除定期报告外,一些排放有毒物质的报告必须在24 小时内完成。监测记录,包括连续监测装置的图表和测定刻度以及维持记录,应该保留3年到5年。未能根据许可证的要求进行监测和报告被认定为违反许可的行为。任何人在被发现提供虚假数据时将被依法被处以罚款和刑罚。
许可证发放后，发证部门应在集成守法信息系统中输入许可证的排放限值和特殊条款，以确保设施的运行情况得到跟踪。如果设施发生违反许可证限值和条款的情况，许可证管理机构可以及时发现并对违反许可证规定的行为进行纠正。
联邦或州的许可证管理部门为了查明持证者行为与许可证中所列条款的一致程度，可对企业的排污情况进行监测，通常称为守法监测。守法监测包括将所得数据用于支持守法情况评价及执法行动，整个过程包括受理、评估、将数据输入集成守法信息系统、进行现场检查、识别违法者，并采取适当的回应。
(四) 加强排污许可证发放后的监督管理，守法援助和强制执法并重
排污许可证不仅是一个记录了企业排污要求的文件，更是政府监管和执法的主要依据。排污许可证项目的执法有州、部落、地方和联邦两个层面。美国环保局区域办公室和获得授权的州有明确的执法程序，对持续违法行为有一套逐步扩大的执法过程，包括：非正式行动（例如违法通知）、正式行动、行政守法命令、行政命令、民事司法行动和刑事诉讼。联邦和地方环保局当发现企业违法行为时，首先是向企业提供技术援助，并给其纠正违法行为的时间，企业如果在规定时间内纠正了违法行为，将减免对其处罚，作为一种激励机制。
根据违法行为的严重情况，可以追究违法企业的民事和刑事责任。民事执法途径包括环保局和其他机构采取的行政处罚、司法部门代表环保局和其他部门采取的处罚、公民提起的诉讼等，目的是督促违法企业纠正违法行为，对其他企业起到威慑作用。刑事执法过程通常需要2-3年的时间。从管理成本角度出发，行政处罚比司法程序更节约成本和时间，可以更快地处理违法行为。
对于NPDES许可证的执法监管来说，根据《清洁水法》第309条的授权，NPDES许可证管理机构可以对无证排污和违反NPDES许可证规定排污的设施采取民事或刑事执法行动。美国的NPDES许可证罚款也是非常严厉的。罚款按超标污染物种类相加进行计算，并且与按日计罚挂钩。举例而言，如果一个企业排放了16种污染物，其中7种不合规，如果按每种每天2500美元计，日罚款额度就是2500乘以7，每个违法行为的司法处罚最高可达32500美元/天，最高可包括157500美元的行政处罚命令。如果是失职、谎报等行为，则属于刑事行为，例如污染物排放是15克，故意把1漏写为5克，则要处两年有期徒刑加相关罚款。法庭在给出经济处罚时，需考虑违法行为的严重性、违法行为带来的经济收益、类似违法经历、守法做出的努力、处罚对违法者的经济影响和其他影响因子等。无论何种处罚，原则很明确，就是“守法成本低，违法成本高”。
为简化操作程序，便利工作人员的实际应用，美国环保局开发了计算违法处罚额度的模型。民事罚款上交美国财政部，纳入国库管理。
(五) 排污许可证管理实施全过程信息公开和公众参与
在排污许可证管理过程中强化信息公开，提高透明度意味着许可证有明确的规则、程序。除了出于保护商业秘密的目的不能公开以外,在《清洁水法》第308条所规定的所有数据都应向公众公开。这一要求是支持公众采取行动对抗违法排污行为的基础。
美国的排污许可证管理全过程都贯穿了信息公开和公众参与，包括排污许可证的申请阶段，实施阶段和执法监管阶段。政府要公开许可证的相关记录，供公众查阅。决策前必须公告30天，给公众发表意见的机会。根据法律法规的规定，公民可以向美国环保局提出申请，要求取消对某个州的NPDES项目授权。
专栏 2美国NPDES许可证核发过程的公众参与
美国NPDES许可证核发全过程需要开展信息公开和公众参与，包括提交许可证申请阶段，许可证初稿发布阶段，许可证终稿发布阶段和许可证发布后。
1.提交许可证申请阶段，公众可以向许可证核发机构申请公开许可证申请表格的相关内容。该阶段的参与，可以为初稿发布阶段和听证阶段的参与奠定基础。
2.许可证初稿发布阶段，许可证核发机构完成许可证初稿后，应发布公告征求公众意见（至少30天），该阶段是公众参与NPDES许可证核发的最重要的阶段。公众可以通过在线或者邮件的形式，提交意见和建议。在此期间，公众可以通过书面形式向许可证核发机构申请组织听证会，说明在拟在听证会上提出的问题。如果许可证核发机构发现公众对该许可证非常感兴趣，将组织听证会，并提前至少30天发布听证会通知，征求意见阶段时间将顺延。
3.许可证终稿发布阶段，在许可证终稿发布前，许可证核发机构需要对所有重大意见进行反馈，并解释许可证的修改；所有反馈都可从许可证核发机构获得。如果是EPA核发，无论何时发布最终决定，都需要发布一个“意见反馈”，如果是州和部落核发，只需要最终许可证发布时回应意见。许可证核发机构必须向所有提交书面意见的公众通知许可证终稿核发事宜。
4.许可证发布后，对于EPA核发的NPDES许可证，如果个人对许可证的条款不满，可以向美国环保局环境上诉委员会申诉。只有对许可证初稿提出意见或者参加了听证会的个人才可以上诉。一旦上诉得到解决，便可以向法院提起诉讼。
5.在EPA负责的新源NPDES许可证核发过程中，相关联邦部门必须同时开展环评和相关公众参与活动。如果为无重大影响项目，仅需要将环评结论进行公示；如为有重大环境影响的项目，环境影响报告书的初稿和终稿均需要征求公众意见。环评文件必须纳入到NPDES核发记录报告。
(六) 环境影响评价制度与排污许可制度有效衔接
美国环境影响评价制度与排污许可制度针对的对象及涉及范围不一样，但两种制度不冲突，管理过程中也能够有效衔接。
对于具体项目，只有部分联邦新建项目需要进行环境影响评价；而排污许可制度包括新改扩建项目和现有污染源。一方面，对于新源，如若需要开展环评，则其环评应与排污许可证的核发过程同步，环评文件必须是许可证核发管理记录的一部分；另一方面，对于不需要开展环评的项目，美国的排污许可证核发过程中（包括NPDES许可证与空气污染物排放许可证的核发过程）均需要评估污染源对水环境质量和空气质量的影响，也可以起到类似环评的作用。
(七) 逐步推进和完善排污许可制度
美国实施NPDES许可证项目的过程并不是一帆风顺（专栏3）。根据1972年《清洁水法》的要求，美国环保局要承担两项主要任务。第一，给各种产业和市政污染源列出污染限值；第二，把这些排放限值准则的条款转化为针对具体污染源的特定要求，同时，把这些要求列于颁发给各污染源的许可证中。通过实施这些措施，所有污染源需减少排污量以符合排放限值，具体要求是：在1977年前达到基于最佳实践控制技术（BPT）的排放限值，1983年之前达到基于最佳可得技术（BAT）的排放限值。因为联邦规范和标准出台不及时和污染源数量大等原因，1972年《清洁水法》设定的目标未能按时实现。1977年的《清洁水法》延迟了达到污染物排放标准的期限；1987年《水质法》修订中进一步延迟了遵守基于技术的污染物排放标准的期限。NPDES许可证项目实施中遇到的问题，说明1972年《清洁水法》中设定的NPDES许可证实施目标是过于冒进的，以至于在后来的立法中不断推迟达标的期限。
美国的大气污染物排放许可证也是逐步推动，实施过程中也遇到了问题，出现未能按时核发许可证的情况。根据1990年《清洁空气法》设定的时间表要求，所有的运营许可证需要在1997年11月前进行发放。根据美国环保局2003年一份关于运营许可证核发情况报告显示，截止2002年9月30日，在18995个需要发放运营许可证的大型固定源中只有大约75%获得了运营许可证。2002年，美国环保局监察长的报告分析了未能按时核发运营许可证的原因，主要包括美国环保局未能及时颁布州和地方运营许可证项目管理规章，美国环保局未能及时批准许可证项目，许可证的审核和批准需要的时间比预期的要长等。同时，未能及时颁布运营许可证监测要求指南也是导致运营许可证实施延迟的原因。
美国实施排污许可证的时间表不断调整，主要是低估了推进排污许可证的难度，以至于出现了多次调整法律的问题，在推进排污许可制度的道路上走了一些弯路。
专栏 3美国NPDES许可证项目实施中遇到的问题
1972年《清洁水法》要求美国环保局在该法生效的一年内公布排放限值的有关条例。事实上，环保局在规定的期限内没有颁布一个条例。实际上，直到1977年这，最后期限，环保局仍未对有关的污染源公布其应遵守的所有的BPT规则，并且有超过250个的法院案例挑战了当时已经颁布的各种规则中的许多条款。至少是部分基于这些问题的缘故 1977 年国会把特定有毒污染物排放达到BAT条例要求的期限推迟到1984年7月1日，并且对另外的有毒化学物质的达标排放允许再增加三年的期限。
关于环保局的第二项任务，据环保局报导到1976年3月 31日，环保局仅给67%的各类工业排污者发放了许可证。许可证发放比例在主要的工业污染源中要高些——超过90%，但是这些许可证中的许多是在排放限值颁布之前制定的。一些发放的许可证与最终采用的排放限值不一致，这意味着一些排污者名义上符合许可证的条款，但是并不符合应用中的以技术为基础的排放限值标准。
20世纪80-90年代，美国会计总署（后更名为政府问责办公室）的调查显示，排放源存在严重的违反许可证的排污行为。1981-1982年，美国会计总署尝试做了一个为期18个月的调查，根据污染源自报的排放数据，约24%的样本源至少是连续4个月严重违规，期间他们的排放量至少超过许可水平的50%。1994年，美国会计总署发现，在检查到的主要工业和市政污染源中有大约六分之一严重违反了他们的排放许可中的条款。此外，1998年，环保机构的检查员发现，在州和联邦的层次上，存在广泛的违反许可证条款和执行程序的情况。
