针对我国排污许可证管理方面存在的问题，建议借鉴美国排污许可证的管理经验并汲取其发展过程中的教训，逐步完善我国排污许可证管理制度。

(一) 确立排污许可制度的核心管理地位，将许可证作为企业排污的“身份证”

确立排污许可制度的核心管理地位，首先要在法律法规层面进行明确。建议完善单行法关于排污许可证的要求。在拟修订的《水污染防治法》中将排污许可制度从总量控制框架内独立出来，明确排污许可证作为水环境管理的核心地位，明确向自然水体排放污染物的点源都必须获得排污许可证，并按照排污许可证中的规定运行环保设施、进行监测和报告，如果违反排污许可证中的规定，即属于违法行为，应接受相应的处罚，处罚分行政处罚、民事处罚和刑事处罚，罚款与按日计罚挂钩；明确中央环保部门负责制定许可证管理政策，并提供技术支持和培训，县级以上环境保护主管部门负责本地区排污许可证的发放和监管。

同时，尽快颁布《排污许可证管理条例》，如条例的制定和发布尚有困难，则由中央环境保护主管部门尽快考虑制定《排污许可证管理办法》。打通并理顺排污许可与排污申报登记、总量控制、不达标水体达标规划、排污权交易、排污收费、按日计罚、和环境执法等环境管理政策和制度间的关系，逐步推动从“以污染总量控制”为目标导向，向“以环境质量改善”为目标导向的战略转型。将环评报告作为发放许可证的重要技术参考文件；将总量控制指标和总量目标作为许可证排污量确定的一部分或参考；将排污许可证载明的排放限值和排放量作为缴纳排污费和开展排污权交易的依据。

其次，将许可证作为企业排污的“身份证”和环境管理的依据，类似人的身份证，企业排污的所有信息和数据放置在许可证中。从环境管理而言，许可证作为承载点源排放标准（总量和浓度）、监测和报告等综合要求的法律文件，是开展执法检查的依据。从经济和社会管理而言，许可证可作为企业向金融机构贷款、上市信息公开等重要依据。

(二) 健全排污许可管理体制，明确中央和地方的权责

明确中央环境保护主管部门与地方环境保护主管部门分工。中央环境保护主管部门相关司局设立许可证管理处，主要负责制定排污许可证相关政策，管理技术导则和指南，并定期组织全国范围培训；在环境监察局设立许可证处，负责许可证执法和督查管理工作。在具体许可证核发管理上，负责部分特殊设施的排污许可证发放：1）核设施等特殊性质设施的排放行为；2）中央企业、国家级重大项目等排污设施的排放行为。

在环保部各区域督查中心设立许可证处，配备专门人员负责辖区内许可证工作的监管；执行许可证项目质量评估，对辖区内各省的排污许可证管理情况进行评估，及时发现管理中存在的问题，并提出改进建议，并组织技术援助和培训。

在各省、市环保局设立许可证管理处，并根据中央环境保护部门授权，各省具体实施非特殊设施的排污许可证管理。县级环保部门不负责排污许可证核发，只负责排污许可证监管。各省要想取得中央环境保护部门的授权必需申请，合格后方可进行，对于各省的许可证发放及管理工作，中央环境保护主管部门具有监督权和收回权。

(三) 将环境质量改善和目标作为排污许可证核发的重要约束

对达标水体和不达标水体排污许可证的核发进行分类管理。现有污染源排污许可证的核发要根据受纳受体水体水质进行确定，如果受纳水体为不达标水体，排污许可证中的污染物排放限值要根据受纳水体的环境质量标准和环境容量、污染物排放标准和总量控制指标进行核算，实现水环境质量标准/环境容量与排污许可制度的有效衔接；如果受纳水体为达标水体，现有污染源排放许可证根据总量控制指标和污染物排放标准进行核发。

同样，对于空气质量不达标地区的排污许可证的核发实施相对达标地区更严格的控制。

(四) 建立统一规范的许可证管理程序，对排污许可证实施分批分类管理

建立规范统一的，包括从企业申请到管理部门核发，从企业守法到监管部门的执法，应通过文件和指南的形式进行规范。考虑简政放权和优化审批事项管理的要求。建议根据点源排放方式、点源规模、受纳水体污染程度和污染源所在地区的空气质量达标情况等对各类点源进行分类管理：

（1）一个排污设施发放一个许可证，许可证中对水污染物排放、大气污染物排放和危险废物排放等行为进行分别规定；

（2）首先对于重点行业的大型点源进行许可证发放，逐步实现排污许可证管理全覆盖；

（3）对直接向自然水体排放污染物的点源和将废水排入市政污染管网的点源进行分类管理，向排入自然水体的点源发放排污许可证，向排入管网的点源发放预处理许可证；

（4）大型点源应申请个体许可证，一定区域范围内具有相同排放特征的点源可以申请一般许可证，简化许可证的申请和发放管理，节约管理成本；

（5）新建污染源的排污许可证需要根据批复的环境影响评价文件进行核发，实现环境影响评价制度与排污许可制度的有效衔接。

(五) 建立公众全程参与、公开透明的排污许可证管理体系

将信息公开和公众参与贯穿在许可证管理全过程中，在许可证申请、许可、执法等过程中都要设置相关信息公开及公众参与环节，包括提供获取信息、监督执行、发表意见的渠道，保障群众的知情权、监督权和话语权，提升执法水平，发挥社会的力量监督企业行为，弥补行政执法能力的缺陷。

在配套硬件建设方面，单独建立“许可证管理网页”和信息分享平台，并链接到环保部网站，相关信息对公众开放，提高透明度。建立许可证守法和执法数据库，面向公众开放，对不涉及企业敏感信息的环保信息和违法执行情况进行公开,使公众可以方便地获得企业的守法和违法信息，为公众提供参与执法过程的渠道，感兴趣的公众和社会组织可以就企业的违法行为及管理机构的执法行动进行跟踪，并提出意见和建议。

(六) 加大对违法行为的处罚力度，切实体现“违法成本高”

切实加大违反许可证单位的惩罚力度。在拟修订的《水污染防治法》及《排污许可证管理条例》（或《排污许可证管理办法》）中，提出或制定排污许可证的执法规范；在排污许可证中载明企业违反排污许可证排污的法律责任，建立以排污许可证为核心的执法体系。

明确加大罚款力度，切实体现“违法成本高”，罚款数额根据污染物种类和排放量进行核定，并与按日计罚挂钩；对于情节恶劣和不良后果严重的，罚款之外要辅以关停等行政处罚；对于情节特别恶劣和不良后果极其严重的，规定承担一定的刑事责任。对于谎报、瞒报等不切实际的违法行为，予以严惩。

(七) 逐步建立和完善排污许可制度，做好充分的基础研究和技术指导安排，确保顺利实施

排污许可制度的建立和完善是一庞大的系统工程，既要大胆探索、创新，又要充分考虑各方面问题，做好充分研究基础和技术保障。排污许可证的核发对专业技术有非常高的要求，水、大气污染物的排放限值因行业不同，有很大差异。建议，国家层面组织开展研究，借鉴国外的排污许可证管理经验，研究开发适合不同地区和情况的环境容量核算和污染负荷分配模型；基于技术可行性，开发针对不同行业、不同工艺的污染物排放标准和污染控制技术导则；建立排放数据报告、管理和公开平台；申报、核发、监督和执法程序制定。

(八) 培育许可证编写的相关服务和咨询机构，发展环保产业

许可证的编写技术性较强，需要具备专业技术能力的人员负责。考虑到许可证申请、日常监测和报告均由企业负责，为做好技术保障，应鼓励环境服务企业参与许可证编写和技术咨询，为企业提供咨询服务，保障排污许可制度的落实。可考虑鼓励有环境影响评价资质的机构将业务范围扩展到许可证领域，或直接将从事环境影响评价相关人员转移到许可证编写和技术开发中。

加强对参与许可证编写和技术咨询机构的管理和培训，严格按照相关规定和规范进行，可考虑对满足条件的机构开展排许可资质管理，注重发挥行业协会、学会在规范和提升行业水平方面的作用。