(一)各国应对气候变化专门立法的立法模式与特点

世界各国应对气候变化法的立法模式，大致包括下列类型：综合性立法与分散性立法模式，其中综合性立法模式又可以区分为政策性立法模式和规制性立法模式。所谓综合性立法，是指在该应对气候变化立法中，不仅包括直接控制温室气体排放的减缓气候变化的法律规定，也包括适应气候变化的法律规定，还包括有关能源结构调整、提高能源效率的法律规定。如美国2009年的《清洁能源与安全法案》。所谓分散性立法，是指在多部法律中分别规定减缓气候变化、适应气候变化、调整能源结构和提高能源效率等的法律规定。如欧盟依据其“2020年能源与气候变化一揽子立法计划”而分别制定的关于促进可再生能源利用的指令、关于建立欧盟碳排放交易体系(EU ETS)的指令、关于控制EU ETS监管范围之外的排放源温室气体排放的共同努力决定(Effort Sharing Decision)以及关于提高能源效率的指令等。再如，我国台湾地区2014年制定的“温室气体减量及管理法”也仅规定了减缓气候变化领域的内容，而适应气候变化领域则主要通过2012年制定的《气候变化调适政策纲领》进行规定。政策型立法的特点是不规定减排目标，没有硬性或者强制性的温室气体排放控制措施，包括不直接设定减排义务的措施(如用于认证的碳排放标准制度)以及潜在地能够影响被规制主体温室气体排放行为的措施(如温室气体排放报告制度)。菲律宾2009年的《气候变化法》就是政策型立法的典型代表。该种立法可以发挥的作用更多是宣示意义上的，即通过将气候变化融入到国家的政策、规划中去，引导企业、公民等主体行为方式的转变。规制型立法则既规定强制性减排目标，也规定强制性减排措施，还规定相应的组织机构等内容。英国2008年《气候变化法》就是规制型立法的典型代表。

当然，深入分析世界上现有的应对气候变化立法，也可以明显地看到下列特点：第一，上述关于综合性立法模式和分散性立法模式以及政策性立法模式与规制性立法模式的分类具有相对性。综合性立法模式并非一定要将应对气候变化的所有领域(包括直接与气候变化相关的减缓和适应两个领域与能源领域)纳入其中进行规定，也并不意味着对上述这些领域的规定必然是均衡的。即便被认为是综合性立法典型模式的美国2009年的《清洁能源与安全法案》，对适应气候变化部分的法律规定也非常有限。英国2008年的《气候变化法》亦是如此。第二，规制性立法并非意味着完全没有政策性法律规定的内容。英国2008年《气候变化法》关于适应气候变化的法律规定就属于政策性和程序性的，芬兰2014年的“应对气候变化法”也缺乏对减缓和适应气候变化方面的具体措施的实体性要求。

考虑到2013年联合国华沙气候变化峰会要求《联合国气候变化框架公约》各成员国在2015年巴黎会议缔约方会议之前向该公约秘书处提交“预期的国家自主贡献”方案，从而明确规定本国的减排目标、减排措施等内容，我们认为，菲律宾2009年的《气候变化法》这种纯政策性立法模式不符合应对气候变化立法的世界趋势。

在摒弃了纯政策性立法模式的情形下，我国应对气候变化专门立法选择哪种立法模式更为合适呢？我们认为，我国应对气候变化专门立法的最优选择应当是制定包括减缓和适应这两个领域，并对国家应对气候变化工作的目标、原则、管理体制，减缓与适应的主要法律制度、激励机制和措施，国际合作等进行全面规定的综合性的“应对气候变化法”，以便为我国应对气候变化工作提供全面的法律框架和法律依据。考虑到我国已经制定了《可再生能源法》和《节约能源法》，而能源法律制度更多地具有产业法的特征，因此，我们认为在制定“应对气候变化法”的同时，应当尽快制定“能源法”，并将之作为能源领域的基础性、综合性法律，统领化石能源行业，可再生能源行业，能源技术研发、创新、推广和应用以及能源效率方面的法律制度，并将控制温室气体排放、应对气候变化、推动低碳发展作为“能源法”的立法目的之一。“应对气候变化法”应同时对减缓和适应气候变化作出相应的法律规定，主要是基于下列考虑：一是减缓与适应并重已经成为我国在应对气候变化领域所坚持的基本原则；二是无论减缓还是适应气候变化，都离不开政府公共财政的投入。在政府财政预算有限的情况下，必须实现减缓和适应气候变化投资收益的最大化；三是减缓气候变化措施的实施，必须要统筹考虑其对适应气候变化的影响，反之亦然。也就是说，单靠减缓或者适应气候变化，都不足以应对气候变化带来的影响。在具体法律规定方面，“应对气候变化法”应当采取“管制+促进性规定”相结合的方式。

目前，“应对气候变化法”虽然没有进入全国人大常委会正式的立法计划，但已进入立法论证与研究起草阶段，而且该法也是国家发展与改革委员会作为应对气候变化主管部门力推的立法之一。国务院办公厅《关于印发2014-2015年节能减排低碳发展行动方案的通知》(国办发[2014]23号)也明确提出要“推动开展应对气候变化立法”的工作。但是，也应当认识到制定同时包含减缓和适应领域的综合性“应对气候变化法”存在难度。第一，涉及领域广泛，部门庞杂，利益关系繁复，尤其是适应气候变化领域更是如此。适应气候变化领域的涉及面广，并涉及诸多政府机关职能的协调和对接。第二，相对于减缓气候变化领域而言，无论是对适应气候变化立法的理论研究，还是对适应气候变化领域的具体实践经验都不够深入和成熟。这主要是因为自1997年《京都议定书》缔结以来，国际气候变化谈判由发达国家主导，这些发达国家普遍将应对气候变化、推动低碳发展看做是寻找新的发展机遇和经济增长点的重要依托，使得国际社会对减缓气候变化的重视程度始终高于适应气候变化。第三，2015年12月，在法国巴黎召开的联合国气候变化峰会达成了2020年后应对气候变化的《巴黎协议》，更加明确了需要建立减缓与适应并重的气候法律制度。但是，要在一部法律中充分规定减缓、适应、资金、技术、能力建设等制度及其相互关系则存在较大难度。

在制定“气候变化法”存在较大难度的情况下，可以考虑次优选择，即在减缓和适应领域分别制定“低碳发展促进法”和“适应气候变化法”。其中，“低碳发展促进法”的立法重点和规范对象主要是温室气体减排活动，即主要就应对气候变化中的减缓活动进行规范，而不涉及或者较少涉及适应气候变化领域的问题。同时，在“低碳发展促进法”之外，再另行制定针对适应气候变化领域的“适应气候变化法”。与“气候变化应对法”相比，“低碳发展促进法”在所需要建构的管理体制方面减少了低碳发展主管部门和众多与适应气候变化相关的自然资源主管部门的潜在冲突；在具体内容上减少了和与适应气候变化相关的《森林法》《草原法》《土地管理法》《水法》《农业法》《种子法》等现有立法进行协调从而避免重叠规定的问题。就立法动机而言，制定“低碳发展促进法”更多的是政府在气候变化背景下顺应时代潮流主动推动经济社会低碳发展，而非制定“应对气候变化法”来履行该国或者地区的温室气体减排义务。所以，“低碳发展促进法”在可能涉及的国内和国际法律关系中减少了对国际温室气体减排责任分担及与之相关协议的依赖程度。当然，这并没有削弱“低碳发展促进法”作为一部应对气候变化专门立法的本质。2015年6月，中国向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的中国国家自主文献文件表明：在2030年以前，作为发展中国家，发展仍是我国的第一要务，不会像发达国家那样进行温室气体的强制性绝对量化减排。在这种背景下，“低碳发展促进法”作为一部“促进型立法”，更强调立法保护和促进经济发展的功能，将大量采用诸如减免税、财政补贴和政府采购等使所涉及主体尽快从转变发展模式中受惠的相关法律制度。这些制度显然更容易为涉及温室气体减排活动的市场主体所接受，可能会使立法更易于获得通过，因而也就能够更快地发挥实际作用。在制定“低碳发展促进法”之外，再另行制定“适应气候变化法”，可以避免发生制定综合性“应对气候变化法”过程中因为涉及领域多、范围广、立法难度较大而导致的应对气候变化专门立法久拖不决的问题。另外，也可以强化对适应领域的应对气候变化立法的重视程度。分析世界上现行的应对气候变化专门立法，可以发现普遍存在对适应领域应对气候变化立法不够重视的问题。考虑到我国作为发展中国家并不承担温室气体绝对量化减排的国际义务，减缓气候变化的成效可能需要若干代人才能享受，而适应气候变化的收效则近在眼前，我们认为，应当强化对适应气候变化立法的研究，在选择分别立法模式时应当尽快制定“适应气候变化法”。

如果不能尽快出台“应对气候变化法”或者“低碳发展促进法”，那么建议尽快制定“碳排放权交易管理条例”，这是我国应对气候变化专门立法的最后选择。纵观国内应对气候变化的立法经验可以发现，在众多应对气候变化的具体法律制度中，公众对碳排放权交易制度的认可程度较高，可资借鉴的国内外立法经验也较为丰富。从2011年开始，我国已经在北京、上海、天津、重庆、湖北、广东及深圳等7个省市开展碳排放交易试点。十八届三中全会确认了将碳排放权交易制度作为未来发展方向，国家发展与改革委员会也明确表示，将会在试点省市所取得经验的基础上，逐步建立全国碳排放权交易市场。显然，无论是地方碳排放权交易市场还是全国性碳排放权交易市场的建立，都需要国家立法为其提供稳定的法律保障。相对于制定综合性的“应对气候变化法”或者分别制定“低碳发展促进法”和“适应气候变化法”而言，出台一部“碳排放权交易管理条例”所涉及的法律关系最为简单，而碳排放权交易在温室气体排放控制方面无疑又具有直接的针对性。因而，在“应对气候变化法”“低碳发展促进法”和“适应气候变化法”均无法在短时间内出台的情况下，我国有必要通过制定“碳排放权交易管理条例”对碳排放权交易制定进行单独立法，使相关主体的温室气体减排活动尽快步入法制轨道。日前，由发改委起草的《全国碳排放权交易管理条例(草案)》正处于立法前的听证阶段，此法出台指日可待。

从制定综合性的“气候变化应对法”到分别制定“低碳发展促进法”和“适应气候变化法”，再到制定“碳排放权交易管理条例”，是一个对气候变化应对社会关系覆盖面从大到小、从难到易的序列。这样区分并非在气候变化应对的立法过程中采用一种机会主义的立场。显然，“应对气候变化法”可以包含“低碳发展促进法”“适应气候变化法”和“碳排放权交易管理条例”的内容，但采取“低碳发展促进法”和“适应气候变化法”分别立法的方式，则割裂了减缓和适应气候变化的内在联系，而“碳排放权交易管理条例”则更是仅能控制部分温室气体排放行为，很难谈得上全面控制温室气体排放，进而推动实现经济社会的低碳发展。毫无疑问，为了使应对气候变化的专门立法兑现其价值，各制度措施得以真正实现对减缓和适应气候变化领域的全面覆盖和有机协调，“气候变化应对法”是理所当然的最优选择。