(一)《气候变化应对法》在气候变化法律体系中的定位

有学者曾指出，在应对气候变化时代，“低碳经济”是“人类经济发展方式的新变革”。①我们认为，对于这种变革的理解，应该站在经济社会可持续发展的高度，对其进行全方位解读：低碳发展不仅要求生产领域的低碳发展，也要求消费领域的低碳发展，低碳发展要求企业和社会公众都要具备和践行低碳生产和消费的社会意识。就广度而言，低碳发展要求人类社会所从事的一切活动都应当以低碳为原则进行。就深度而言，低碳发展要求社会公众将低碳意识内化为自身的道德规范。

就法律体系而言，应对气候变化、推动低碳发展意味着我们在制定综合性的“应对气候变化法”的同时，对现行法律体系进行以低碳为导向的重塑，对任何影响或者阻碍低碳发展的现有法律进行修改。与其说单靠“应对气候变化法”本身就足以应对气候变化、推动低碳发展，毋宁说“应对气候变化法”对我国现有的法律体系提出低碳发展的要求，即“应对气候变化法”之应对气候变化、促进低碳发展的立法目的的实现离不开其他法律的支持。所以说，作为专门立法的“应对气候变化法”同其他与气候变化有关的法律的关系更多的是“纲”和“目”的关系。这尤其表现为“应对气候变化法”立法目的的实现离不开环境法(尤其是大气污染防治法、湿地法和森林法等)、能源法、财税金融法、自然资源法、城市规划法、防灾减灾法的支持。也就是说，由于这些法律与“应对气候变化法”的内在关联性，无论“应对气候变化法”是否直接规定能源法、湿地和森林等领域增加碳汇的生态服务法的相关内容，“应对气候变化法”立法目的的实现都离不开上述领域法律的配合和协调。所以，制定专门的“应对气候变化法”必须要统筹考虑环境、能源和气候变化领域的各项立法。

因此，我们认为，应当将“气候变化应对法”定位于应对气候变化领域的基础性、综合性的法律，并且统领《可再生能源法》《节约能源法》《清洁生产法》《循环经济促进法》《森林法》等法律中与应对气候变化、推动低碳发展相关的内容。作为气候变化领域的基础性、综合性法律，“气候变化应对法”应当对气候变化应对的目标、基本原则、管理部门及其职责，减缓气候变化，适应气候变化，国家对气候变化应对措施的激励，气候变化的国际合作等内容作出系统的、全面的和整体的规定。但是，在涉及可再生能源的发展、节约能源和提高能效、企业的清洁生产、经济的循环发展、植树造林、减少砍伐等具体方面，则主要由《可再生能源法》《节约能源法》《清洁生产法》《循环经济促进法》《森林法》等加以规定。对于应当由《可再生能源法》《节约能源法》《清洁生产法》《循环经济促进法》《森林法》等法律加以规定，而上述这些法律又没有规定的内容，“气候变化应对法”应当对其进行拾遗补缺和填补空白。如此规定，一是避免重叠重复，二是减少遗漏，三是可以增强气候变化应对的整体性。

从部门法角度而言，我们认为“应对气候变化法”兼具有经济法和环境法的部门法特征。就“应对气候变化法”作为经济法的组成部分而言，是因为“应对气候变化法”之低碳发展目标的实现必然意味着转变经济发展方式，调整产业结构，即运用财税金融等手段对高碳产业、高碳基础设施的投资建设、高碳技术研发、高碳消费行为进行监控和规范，对低碳行业、低碳基础设施的投资建设，低碳技术的研发、推广和应用，低碳消费行为进行鼓励和促进。就此而言，“应对气候变化法”所解决的问题实质上属于结构性经济问题，所以准确地说，“应对气候变化法”应当属于宏观调控法的重要内容。就其作为环境法的组成部分而言，国内层面的“应对气候变化立法”属于各国为履行《联合国气候变化框架公约》及其议定书等所规定的应对气候变化国际义务的结果。换句话说，《联合国气候变化框架公约》与《生物多样性公约》等其他国际环境公约一样都属于全球环境治理方面的国际公约，气候变化问题显然属于环境问题。国内法层面的“应对气候变化法”与旨在解决其他环境问题(如水污染、固体废弃物污染等)的法律一样也应当都属于环境法律体系的组成部分。

(二)与《环境保护法》(2014年修订)的关系

2014年全国人大常委会对1989年《环境保护法》进行了修订。立法机关在对该法进行修订的过程中显然对应对气候变化、促进低碳发展等问题给予了考虑。这可以清晰地在《环境保护法》(2014年修订)第6条即“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”的规定得到印证。然而，《环境保护法》(2014年修订)似乎又对当下和将来的应对气候变化及其立法缺乏充分考虑。因为纵观该法的全部法律规定可以发现，该法仅仅对“公民”提出了“低碳”生活的要求。尽管公民低碳消费是应对气候变化、推动低碳发展所不可或缺的，但是毫无疑问，企业的低碳生产才应当是减缓气候变化立法的重点所在。另外，《环境保护法》(2014年修订)在多大程度上对适应气候变化进行了考虑，也非常让人怀疑。所以，尽管学者普遍认为我国需要一部作为环境基本法的《环境保护法》，但是显然《环境保护法》(2014年修订)与环境基本法的地位还有很大距离。或许正是基于此，全国人大常委会将2014年修订后的《环境保护法》定位为环境保护领域的基础性、综合性法律。

如果我们把“应对气候变化法”作为环境法律体系的组成部分，而《环境保护法》(2014年修订)又属于环境保护领域的基础性、综合性法律，那么，就不难得出下列结论：第一，《环境保护法》(2014年修订)与将要制定的“应对气候变化法”应当为“一般法”与“特别法”的关系；第二，除非“应对气候变化法”另行规定，《环境保护法》(2014年修订)的基本原则和基本法律制度等具体法律规定应当适用于“应对气候变化法”。所以，在制定“应对气候变化法”时，就应当妥善处理该法与《环境保护法》(2014年修订)的关系。这就意味着，对于应对气候变化方面的各项活动，《环境保护法》(2014年修订)也是其适用的重要法律依据。但是，由于《环境保护法》(2014年修订)在修订过程中并未充分考虑其对应对气候变化的适用问题，所以《环境保护法》(2014年修订)在多大程度上能够适用于气候变化问题也非常值得思考。尽管如此，我们认为，国务院环境保护行政主管部门在依据《环境保护法》(2014年修订)的授权制定具体的环境法律制度时，如在进行“应对气候变化法”的立法及相应的法律制度设计时，应当注意实现两者之间的对接和协调，尤其是在以企业为规范对象时，应特别要考虑企业的守法成本和守法难度。

(三)与《大气污染防治法》的关系

目前，我国《大气污染防治法》正在进行修订，由于、全氟碳化物、黑碳等温室气体(温室效应物质)也属于大气污染物，再加上由于化石能源利用导致大气污染与气候变化问题在很大程度上同根同源，所以，在立法、修法或者进行具体法律制度设计时，应当注意气候变化问题和大气污染问题的协同治理。为此，也有学者主张我国应当借鉴美国将温室气体视为大气污染物的做法，借《大气污染防治法》修订之机将温室气体排放行为纳入《大气污染防治法》进行规制。这样就避免了单独立法的麻烦，也减少了部门间的冲突。应当说这种主张有其合理的方面，也不失为一种可能的立法选择。

但是，也应当看到：第一，美国联邦层面将等温室气体视为大气污染物并将其排放纳入《清洁空气法》规范之下的做法是无法制定专门的应对气候变化法的无奈之举；第二，我国台湾地区曾经将等温室气体视为大气污染物，并依据大气污染排放申报制度进行温室气体排放申报，但是目前台湾地区已经制定了专门针对温室气体排放控制行为的《温室气体减量及管理法》。从理论上分析，将温室气体视为大气污染物并通过大气污染防治法对其排放进行规制的方式可能存在下列问题：第一，对传统空气污染物排放的规制措施不一定适合对等温室气体的规制，如以排放浓度控制为基础的规制方式。第二，对传统空气污染物的控制技术不一定适用等温室气体。对传统空气污染物(颗粒物、、悬浮微粒、氮氧化物、铅等)排放通常采取末端控制方式，可以采取“最佳可得技术”“最佳经济技术”，如成熟的脱硫脱硝除尘技术；而对控制温室气体排放而言，往往缺乏成熟的末端控制技术如脱碳技术，即便存在末端控制技术(如CCS)，但该技术自身也并不成熟，还谈不上商业化运用。即便脱碳技术成熟了，脱碳之后，碳的处置(碳封存)也是一个问题。第三，通过诸如“清洁空气法”等大气污染防治立法难以实现对所有温室气体排放行为的规制。传统空气污染物伴随工业化进程产生，因此，各国大气污染防治法的重点集中于工业废气排放控制。但是温室气体的来源则要广泛得多，土地利用、土地利用变化和森林所产生的温室气体在温室气体排放总量中也占相当比例。另外，虽然美国目前通过判例法将解释为空气污染物，并且在《清洁空气法》下控制温室气体排放，但是并不表明这种做法就是控制等温室气体排放的最佳选择。在《大气污染防治法》下控制温室气体排放的做法不足以充分体现控制温室气体排放、促进低碳发展、应对气候变化在促进社会变革方面的广度和深度。

当然，反对将温室气体排放规制纳入《大气污染防治法》，并不意味着环境保护部门对温室气体没有任何监管权。温室气体排放规制具体的权限、制度设置也应当考虑在能源相关领域和其他传统大气污染物同为化石燃料燃烧产生的物质这一客观事实。应对气候变化的宏观管理应由国务院发展改革部门负责，但是温室气体强制报告制度、温室气体排放许可制度宜合并到环境保护行政主管部门，由其负责温室气体排放方面的信息工作和排放许可工作。这种设置的目的主要是为了提高行政机关的办事效率，减少因为信息报告、排放许可而给企业带来的过度负担。

《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》要求“加强气候变化应对法治建设”，其中包括对现有法律法规的修改，也包括制定新的法律和法规。反思我国现行与应对气候变化相关的法律，虽然《大气污染防治法》《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等法律的实施无一例外都能产生控制温室气体排放的实际效果，但这些立法都不是以应对气候变化作为其最主要的目的。反映到各项法律的内容中，就是对与温室气体排放源削减和碳汇增加相关的各种社会关系覆盖不全面，各种有助于应对气候变化的措施之间缺乏有机协调与联系，因而在温室气体排放控制以及适应因气候变化而带来改变的方面，或者显得合力不足，或者存在规范层面的空白。与现行法律在应对气候变化方面存在诸多不足相对的是，国家在应对气候变化、促进低碳发展方面的政策和规章显得密集且更具有针对性。这些政策和规章所确立的制度措施亟须通过制定应对气候变化专门立法加以确认。这样不仅可以使具体制度措施形成有机整体，在应对气候变化过程中各安其职，各得其所，各展其长，各尽其用；并且借由获得法律层面的权威，相关的制度也就更加具备了国家强制力的保障以及实施的稳定性；同时也是实现中国政府向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的国家自主贡献文件中确定自主行动目标的重要保障，从而树立起中国在应对气候变化领域负责任的大国形象。反之，如果通过逐个修改和完善现有的环境、能源和资源法律，乃至通过对个别制度进行单独立法的方式来应对气候变化则要缓慢得多，而且在短时间内也难以扭转这些制度措施相互之间缺乏有机协调的局面，其减缓和适应气候变化的实际效果也将存在诸多不确定性。因此，建议国家尽快将“应对气候变化法”列入立法议程，并加快制定“应对气候变化法”的进程。

(作者：李艳芳，李程，中国人民大学 法学院；张忠利，中国社会科学院 法学研究所。)