12月25日，全国人大常委会正式通过了《环保税法》，将于2018年1月1日施行。从最早的1993年的“排污收费”到此次“环保税”的正式立法，经历了二十多年的时间；而从2007年首次提出“环保税”立法动议开始，期间也争议仅十年。而今“排污税”终于破茧成蝶。

《环保税法》立法历经十年，争论的焦点在于环保目标与企业负担之间的矛盾。立法实践中采取了折中，即沿袭原有排污收费制度的相关规定，转而通过提高立法层级的方式，强化环保执法的刚性。

除沿袭排污收费制度的内容外，《环保税法》设定了更为细化的税收减免机制，扶持重点产业，配合绿色发展的总体规划部署。

随着环保的升级，围绕着《环保税法》，我们预计，未来除了需要逐步提高环境监管和税收征收力度外，还会建立更加完善的配套体系，包括设定规模以下企业税收核算方法、明确超标排放罚则、配套总量控制指标，以及优化环保税收收入使用机制等。

2016年12月25日，全国人大常委会正式通过了《环境保护税法》（下称《环保税法》）。《环保税法》经历了近十年的酝酿终于出台，并且是“十八大”以来我国首部单行税法，体现了本届政府对落实生态文明建设战略、推进绿色发展的坚定决心。从最早的1993年的“排污收费”到此次“环保税”的正式立法，前后经历了二十多年的时间；而从2007年首次提出“环保税”立法动议开始，期间也争议近十年。而今“排污税”终于破茧成蝶，体现了本届政府大力改进税制、正税清费的总体思路。按照《环保税法》的规定，我国将从2018年1月1日期开征环保税，而在正式施行前的一年多时间里，还有一系列相关细则和配套政策亟待明确。

本报告拟对《环保税法》的主要内容进行梳理，并对照排污收费的相关规定和执行经验，分析环保税相关政策体系未来的发展关键，以及对环保产业、绿色金融市场的主要影响。

2015年9月，国务院发布印发《生态文明体制改革总体方案》，将“加快推进环境保护税立法”列为“资源有偿使用和生态补偿制度”的重要内容。在中央政府高度重视和积极推动下，《环保税法》经历了近十年的争论之后，终于在2016年末出台，成为我国生态文明建设进程中的又一里程碑。

1.《环保税法》的渊源

关于环保税的讨论最早见于2006年两会期间部分代表的提案。作为回应，2007年6月，国务院颁布《节能减排综合性工作方案》提出“研究开征环境税”。同年10月，《十七大报告》提出，要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，资源与环境问题被提至更高的层面，而这也使得开征环境税成为2008年政府重点推进的税收改革之一。此后，财政部、国税总局、环保总局等部委开展了多项环保税相关研究，各次两会会议上也先后有代表多次提出相关议题。2010年10月，《“十二五”规划建议》正式提出了“开征环境保护税”。为落实相关规划，2011年10月，国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》就加强环境保护工作提出16条意见，其中就包括“推进环境税费改革，研究开征环境保护税”，随后召开的中央经济工作会议也提出“要研究推进环境保护税改革”。2012年《环保法（草案）》以及2014年4月的修订中，都没有能够加入环保税的相关内容，但是为相关立法留下了口子，预示着环保税将单独立法。财政部和环保部、国税总局也加紧立法进程，在2013年向国务院报送了环保税的立法请示，并于2014年11月形成《环保税法（草案稿）》。2016年8月，《环保税法（草案）》首次提请全国人大常委会审议，并于9月2日起公开征求意见。经过三个月的公示，《环保税法》经过最后一次修订，于12月25日由人大常委会正式审议通过。

在制定《环保税法》的过程中，核心的争议在于是否应当提高环保税对企业的负担，或者说如何协调环境保护与经济增长之间的矛盾。有学者主张原有排污收费的费率较低，无法有效引导企业落实环保，因而主张提高环保税率；但提高环保税率则会增加企业负担[1]。也有学者提出降低其他税收、提高环保税，在不改变总体税负的前提下，强化环保税的引导作用[2]。经过长达十年的激烈争论，最终《环保税法》采用了折中的立法目标，即保持税率与排污费率水平相等，通过提高立法层级的方式，强化环保执法的刚性。按照《环保税法（草案）》的立法说明，制定《环保税法》推动环保费改税的主要目标在于解决排污收费立法层级较低、易受地方政府干预导致执法刚性不足的问题，同时通过提高立法层级强化企业治污减排的责任，构建符合生态文明建设要求的“绿色税制”体系，统筹和强化强化预算约束。

2. 《环保税法》的核心内容

从立法目标来看，《环保税法》主要是为了巩固和强化原排污收费制度的政策效果，因此不难理解《环保税法》沿袭了原有排污收费制度的主要内容。在《环保税法（草案）》的立法说明中就指明了《环保税法》是“按照‘税负平移’的原则进行环境保护费改税”，即：

根据现行排污费项目，针对水污染、大气污染（不包括CO2）、固体废弃物和噪声污染征收环保税；

将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人，即实际排放污染物的生产企业；

将应税污染物排放量作为计税依据，并将现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限。

这样的规定，主要是为了在不增加企业负担的前提下，实现排污收费向环保税的平稳转移。除此之外，为了适应立法层级的提升，《环保税法》设定了一些特殊的规定，以提高其自身在不同政策目标和地方特征下的适应性。比如：

规定地方税率浮动空间：考虑到各地生态环境特征和污染物排放结构差异较大，《环保税法》允许地方在规定的税率标准范围内自行确定税率上浮幅度，以适应不同地区绿色环保实际需求；

细化税收减免：《环保税法》依据绿色发展相关规划目标，对部分重点发展的产业部门免予征收，包括农业生产（非规模化养殖）、车船移动排放、污染集中处理设施达标排放、废弃物综合利用等；此外，为鼓励企业减排，规定大气和水污染物排放浓度值低于标准30%，减征75%；低于标准50%的，减半征收；

最后，由于在环境保护“费”改“税”后，征收部门由环保部门改为税务部门，但同时又离不开环保部门的配合，因此《环保税法》充分发挥上位法的优势，建立环境保护税征管协作机制，要求环保部门和税务部门建立信息平台和分工机制，共享企业环境相关信息及环保税涉税信息。

排污收费长期以来，都是我国环境治理政策体系的核心，也是实施时间最长的环保政策，对于防治环境污染发挥了重要作用，但在执行过程中也暴露出一定的问题。本节拟通过对比环保税和排污收费制度相关规定和配套政策，分析目前我国环保税立法的现状，分析其预期影响，并提出进一步完善相关立法的重点方向。

1. 政策力度有所强化

环保政策的力度包括两个层次：显性的政策力度，即税率（费率）的设定；以及隐形的政策力度，即政策执行的刚性。

在税率设定方面，《环保税法》沿用了现有排污费的费率，对大气污染物征收每当量1.2～12元；水污染物每当量1.4～14元；固体废物按不同种类，征收每吨5～1000元；噪声按超标分贝数，税额为每月350元至11200元。然而现有排污收费标准畸低、不足以反映污染治理成本，是普遍的共识。比如污水排放的最低税率为1.2元，但据测算，我国平均污水处理成本约为5～10元，两者相去甚远。

此外，由于环境监测成本较高，无法对所有企业进行排放监管。排污收费的对象为大中型企业和部分规模较大的事业单位，对小微企业、第三产业和乡镇企业的排污收费仅在一部分地区试行。转换为环保税后，同样需要对征税对象的范围加以明确，同时，对规模以下的纳税主体，还需要制定其税额核算方法。

第三，除了税率设定外，对超标排放的罚则也是政策效果的重要保障。原排污收费制度中，对于超标排放的罚则相对于实际损害已经畸低，比如今年7月山东省德州市中级人民法院宣判的“全国首例雾霾案”的赔偿标准，被告违规排放大气污染物所对应的直接治理（污染物治理）和间接治理（生态环境破坏修复）的成本合计2746万元，而同期该企业在没有偷排瞒报的情况下，超标排放的罚款合计仅50万元，远低于核算的环境治理成本[5]。而《环保税法》没有对超标排放设置罚则，在环保税全面替代排污收费的背景下，原有超标排放的罚则何去何从，也是值得关注的焦点之一。

第四，《环保税法》按照污染物排放浓度，设定了两档优惠税率。但在实现的执行中，单一的浓度指标可能会导致一些企业监管套利：一些企业完全可以通过稀释降低排放浓度，从而享受低税率。因此，我们建议，还应该引入排放总量控制目标，只有总量受控，排放权才能显出一定的稀缺性，才会有交易价值，从而为全国统一的市场化排放权市场提供基础。

最后，《环保税法》在执行力度上的提升也并非理所当然。在排污收费的制度体系下，排污量的认定权和排污费的征收权是一体的，均为环保部门；而在环保税法律制度下，认定权与征收权分离。税务部门难以在环保数据检测这样的专业领域监督环保部门，此时环保部门提高执法力度的动机下降、寻租空间增加。更进一步，尽管《环保税法》作为上位法，能够杜绝地方政府将排污费减免作为“政策优惠”，追求短期经济增长而无视可持续发展的问题，提高税收征收环节的执法刚性。但在税额认定的过程中，需要环保部门的配合，而地方政府通过对环保部门的干预，直接影响税额的认定，依然可以在环保税的法律环境下，干预企业的应税总额。

综上所述，《环保税法》要真正实现即立法目标，强化环保政策执行刚性和力度，还需查疏堵漏，完善执行细则和配套体系。

2. 配套政策有待完善

排污收费制度的法律和政策体系，有4部法律、2项国务院专门规定和12项补充规定、15项各部委的行政规章，和50多项省级法规和规章构成。完善《环保税法》配套政策体系、提高环保执法强度和力度，同样需要相应的配套体系。

根据前文分析，《环保税法》的配套机制主要可以包括四个方面：

完善企业污染物排放在线监控体系和数据监察制度：为了执行排污收费制度，各级环保部门建立了遍及全国的近两千个各级环境监理机构，拥有监理人员数万人[6]。这一系统在环保税法律环境下，需要进一步夯实和完善。此外，在环境执法和税收征收权力分离的背景下，需要注意对环境监测监察力度的维持和监管。通过网络信息技术等技术手段强化在线监测是提高数据质量的重要手段。同时，还需要建立国家环保部门飞行检查制度，以及离任审查和污染追责制度，并特别关注对环保部门不作为的重视；

明确超标排放等环境违法的罚则：在对污染物达标排放征收环境税的同时，需要明确对超标排放的罚则。在“‘费’‘税’平移”的立法目标指引下，相关罚则大概率地也会沿用现有排污收费制度，维持较低的水平。在这样的政策背景下，设立环境污染和生态损害的“代位诉讼及求偿”制度，允许第三方机构、民间组织或居民代表向构成环境损害的企业，以及关联的政府部门提起诉讼，主张权利，能够有效地弥补追责主体缺失造成的执法困局。在2015年12月29日，最高人民法院召开的环境资源保护典型案例新闻通气会上通报的十起环境侵权典型案例中，就有三期诉讼是有环保机构提起的公益性诉讼。

设定污染物排放总量控制指标：结合地区污染物排放总量控制政策目标，将按流量征收的环保税，与总量调整机制相结合。具体的总量调整机制可以包括“排污权交易”、超量排放的额外收费等。1993年8月，原国家计委和财政部联合发出《关于征收污水排污费的通知》，对不超标的污水排放征收排污费。这是在排污收费中首次体现了总量控制的思想，值得借鉴。

明确环保税的税收收入使用方式：排污收费是中国为数不多的纳入财政预算内的行政收费，2003年至2015年全国累计征收排污费2115.99亿元，以75%、15%和10%的比例分别划转至地方级、省级和国家级财政部门，省财政厅将所收到的排污费全部拨付给环保厅作为财政预算的一部分，用于污染防治等工作，成为地方环保局的重要经费来源。在我国现有的8条公共部门环保投资渠道中，排污收费专项资金是唯一由环保部门管理的投资渠道，在污染治理、生态修复相关领域具有一定的专业优势。《环保税法》没有对税收收入的使用做出限制，而按照预算法规定，税收收入纳入一般公共预算管理。在环保税法律环境下，也需要明确相关税收收入的使用方式，并继续对环保部门相关资金做出相应的安排。

《环保税法》在税率设置、应税污染物种类设置，以及纳税人的设定都参照了原有排污收费政策的相关规定，因此从政策强度上看，并不会对相关产业和市场产生直接的冲击作用。但是动态地看，实现环保“‘费’‘税’平移”应当只是《环保税法》施行的第一个目标，其目的是减少法律和政策的调整对经济系统造成的人为冲击。而其最终的目标，无疑还是完善生态文明体制机制建设，并最终推动我国社会和经济实现绿色发展。因此，我们有必要继续关注《环保税法》相关的配套政策后续的立法动态。

就目前的信息来看，由于《环保税法》将原有基于部门规章的排污收费制度上升为上位法，在覆盖范围、执法监管等方面都将有显著的提升。结合日前环保部针对华北大面积雾霾情况，派出13个督查组检查大气污染治理情况的现象，可以预期随着《环保税法》的执法要求更趋严格，水、气、固、噪等污染监察监测专业性日益提高，对自动化环保监察监测的相关技术、设备和系统的需求也会提高。

此外，《环保税法》明确对污水以及固废集中处理、循环利用的情况不征环保税，这一规定通过立法的形式明确了对城乡污水集中处理、生活垃圾集中处理，以及工业固体废弃物循环利用等产业的支持和鼓励，对于相关产业的发展将会带来长远的积极影响。