2017年3月23日，世界银行市场准备伙伴计划（PMR）发布了《PMR碳税指南——政策制定者手册》。本手册不仅为政策制定者提供了一套完整的碳税设计流程，同时也总结了全球范围内碳税实施的经验与教训。笔者就手册的核心内容进行了梳理和总结，供您参阅。

近些年碳税政策开始复苏，再次引起人们的关注。这种趋势源于巴黎气候变化大会前，世界四分之三的国家提交了国家自主贡献预案，以寻找低成本实现减排目标的方式。这种趋势也是随着向产品及服务付费观念的转变应运而生的。一些国家试图通过税收机制实现经济效益的同时，也实现既定的政治目标。这些国家的实践证明碳税是一种适用于不同经济体制，能有效促进多种类型政策目标实现的“万能”工具。目前全球已开展、规划中及考虑采取碳税政策的国家分布如下图所示：

图1：全球范围内已经实施、规划及考虑碳税的国家分布（截止2017年2月）

碳税设计分为开始、设计、评估和改进三个阶段。

准备阶段：重点判断碳税政策与气候、能源、财政目标的一致性，基于此判定是否采纳碳税政策。一旦做出决策后，即刻进入准备阶段，细化政策目标并考虑经济及制度等因素与碳税之间的关系。

设计阶段：准备阶段需要考虑五个核心要素，即税基、税率、制度、税收收入、负面影响。

评估和改进：碳税制度的完善是一个“边做边学”的过程。经济模型还可以支撑碳税评估和改进。

在熟悉碳价制度设计的三个阶段后，我们接下来重点介绍设计阶段的五个核心要素以及全球范围内主要碳税实施国家在这五方面的案例。

确定征税碳税的燃料或行业

确定征收碳税温室气体类型

选择征收碳税的环节

设定征税碳税的门槛，选择征税企业（如果相关）

税基是指征税的燃料、行业、企业等要素。确定税基是设计碳税政策第一步，将影响温室气体减排目标的实现，国家财政收入的创收，对工业企业乃至个人也会产生一定的影响。税基的确定有多种途径，归纳起来分成两大类，即1）对燃料征税和2）对排放征税。全球主要碳税国家征税方式见下表。

确定基准税率

判断税率长期延续的合理性

利用模型预测不同税率对政策目标实现的影响

税率是碳税制度设计过程中最重要的环节。在税率设定的时候，政策制定者通常需要考虑两个核心因素，即初始税率和长期税率调节机制。在设定初始税率时，政策制定者根据减排目标、税收目标及排放的社会成本三个角度进行设定，也可以采用对标的方式进行设定，对标值参考类似国家的税率或者主要竞争国家采用的税率。

全球主要国家的碳税税率见下表：

评估碳税的实施是否会导致碳泄漏或不良分配

计算采取措施应对不良影响的成本和收益

识别减缓不良影响的措施

碳税在实施过程有可能产生在设计之初未曾考虑的不良影响，如导致碳泄漏或者对低收入群体、经济落后地区的企业。这些不良影响会带来一定的社会政治问题，因此必须加以重视。根据世界主要国家的经验，可以采取如下几种应对措施。

预估碳税带来的预期收益

决定是否进行碳税收入再分配、降低所得税、刺激消费，或者三项措施同时使用

考虑是否允许抵消

征收碳税将为国家带来一笔数量可观的收入。如何使用这笔收入对国家整体经济形势、税收制度及社会福利有深远影响。通常而言，政府可以采用三种策略决定如何使用碳税收入。一是税收中性原则，二是鼓励消费策略（包括债务减免），三是允许排放者使用抵消机制。

税收中性可以采取两种方式。一是将碳税收入直接返还给消费者个人或者企业，如一些低收入家庭或者参与国际竞争的企业；二是减少其他税收收入，如劳务税和企业税。

鼓励消费策略是将税收收入用于消费，国家将这部分收入纳入整体预算中或者纳入某项转向资金，如保护环境或增加社会福利。

政府允许纳税人通过抵消方式代替缴纳碳税。

识别出国家体系内必要的角色和功能确保碳税政策的实施

是否可以利用现有体制中的角色和功能实施碳税，或者需要新的角色和政府职能

构建清晰的流程和程序，统筹主要参与方

对未纳税者的惩罚措施

有效的碳税政策依赖于一套健全和完善的体制和流程。如果对“下游”排放征税，需要建立一套完备的MRV体系。政策制定者需要将碳税纳入到国家制度框架下，与其他税收工作合并管理，对于碳税中特殊的设计（如抵消），需要建立专门的机构，履行特殊职能。对“上游”排放征税，根据燃料消耗直接计算出排放，无需单独建立MRV体系。政策制定者可以利用国家现有的温室气体排放数据或者其他能源和工业产能数据体系即可。