在2016年国家发改委提出的配额分配草案中，提出了全国碳市场将采用基准线法和历史强度法进行配额的免费分配。对于数据基础好，产品单一，可比性强的行业采用基于生产设施的行业基准线分配，如发电机组、水泥熟料生产线、电解铝的电解车间、平板玻璃的窑炉等；对于数据基础较差、产品复杂、能耗不能分开、可比性差的行业，采用基于法人或生产车间边界的历史强度法，如钢铁、化工、铜冶炼、造纸等。但在今年发改委组织的配额试算中，仅出现了发电、水泥熟料和电解铝的基准线分配方法，历史强度法则未见踪影，相关行业可能不会在2017年纳入管控。

 

根据试点经验，历史强度法在使用上面临几个问题，会在实际的分配工作中造成争议。针对这几个问题，全国碳市场去年提出的草案未提出详细的解决方案，笔者认为这是相关行业未纳入首批管控行业名单的重要原因。下面就具体说说这几个问题。

历史强度法是要求排放单位年度碳排放强度比自己的历史碳排放强度有所降低，对于历史上节能减排已经做得很好的企业反而相对不公平，出现“鞭打快牛”现象。上海和福建均提出先期减排补偿办法，但出于历史改造认证的困难，均只认可政府财政支持的减排项目，大量企业自发的减排行动并未被考虑，先进企业下降潜力低的问题仍未得到解决。

企业若稳定运行后，生产负荷变化导致的强度波动较少，造成的配额盈缺对企业和市场的冲击较小，可由市场自我承担。但对于新建企业，最初的三年基本处于大幅度爬坡生产阶段，强度差距可达3倍以上，若采用历史强度法，企业将很容易富余50%以上的配额，对市场产生巨大冲击。北京对于新建项目采取了行业先进值法，但对化工、钢铁等行业而言无论是行业先进值还是基准线均难以制定。

企业的原料产品结构发生变化，或下游加工链，或增加环保设施运行等，均会导致核算边界出现变化，用历史强度去要求企业，从边界上是不一致的。在国家的草案中，提到针对部分行业下游延长，以及增加环保设施的，可补充一定数量的配额，但如何确定补充配额的数量仍唯有成熟方案。

在笔者看来，解决这些问题的已有方案仍有缺陷，最好的方案仍是使用行业基准法。目前国家相关的专家联合行业协会，也在研究如何在化工等行业应用行业基准法。但鉴于我国企业 的数据基础较为薄弱，短时间内完全使用行业基准法仍不现实。若国家短期内要纳入化工、钢铁等行业，只能针对历史强度法具体的问题，提出不完美的解决方法，等待数据完善后再使用行业基准法。

 

不过话说回来，哪天政府狠下心来完全拍卖，一切问题就都解决了。