2018年是英国《气候变化法案》（Climate Change Act）生效以来的第10年，2018年6月28日，英国气候变化委员会（Committee on Climate Change）发布题为《减少英国排放——2018年向议会提交的进展报告》（Reducing UK Emissions - 2018 Progress Report to Parliament）的报告，评估了2017年英国的温室气体减排进展，总结英国过去10年应对气候变化的成就与经验。报告指出，英国政府必须吸取过去10年的教训，才能实现其2020年和2030年的法定减排目标。除非现在立即采取行动，否则公众将面临昂贵的低碳经济转型成本。

2017年英国的温室气体排放量下降了3%。自1990年以来，英国的温室气体排放量下降了43%，与此同时，英国经济增长超过70%（图1）。在七国集团（G7）国家中，英国的经济增长高于平均水平，但实现了G7国家中最大幅度的减排。自1990年以来的排放量下降主要是通过以市场为导向的开发项目实现的，包括能源效率的提升，电力行业从煤炭向天然气的转变，以及向能源密集程度较低型工业的大规模转变。

图1  1990—2017年英国温室气体排放量与国内生产总值

发电行业脱碳在过去10年取得了显著成效，这将推动电力从化石燃料逐步向低碳转型的战略。2008—2017年，发电行业产生的排放量下降了59%，且同时保持了电力供应安全和平均能源费用的下降。与之前连续4年一样，2017年的电力行业减排是英国整体排放量下降的主要贡献来源。

但是，发电行业的进展掩盖了其他部门脱碳进展的失败。2008年以来，各行业的减排进展情况不太均衡。最新1年的数据显示，工业、建筑和废弃物处理行业的排放量增加，运输行业和农业的排放量持平，只有电力行业和含氟气体排放量下降。在过去10年中，随着电力行业和工业排放量的减少，运输行业已成为英国经济中最大的排放部门，2017年占英国温室气体排放量的28%。这说明一个严重的问题，在过去5年中，其他部门的减排进展已经停滞。

海上风电的部署表明，清晰的目标、雄心勃勃的战略和精心设计的机制能够鼓励和促使市场降低成本，并帮助实现更广泛的共同经济利益。这些经验应该得到更广泛地应用，以应对在运输、工业、建筑和农业等行业面临的挑战。

对长期减排成本效益途径的评估结果表明：

     （1）与前3次碳预算相比，第4次碳预算将对英国的承诺进行更为严格的检验，即需要稳健、资金充足、风险较低的政策，以及足够的引导时间以便市场做出回应。在这种基础上，英国将无法满足具有法律约束力的第4次（2023—2027年）和第5次（2028—2032年）碳预算。

     （2）现有政策的风险仍然过高，例如，汽车燃油效率、农业和含氟气体减排。政府应该采取行动减少这些风险，并制定应急计划，以防重大基础设施项目被推迟或取消。为解决《清洁增长战略》中提出的减排雄心问题，还需要制定新的政策来解决各部门减排不均衡的问题。

     （3）减排的低成本机会被忽略，这种情况通常出现在成熟技术和成熟市场的领域，包括为陆上风电提供进入市场的途径，房屋隔热以提高建筑物的能源效率，农业减排措施以及植树造林。

4、政策建议

根据过去十年的经验教训，英国气候变化委员会向政府提出了4项关键措施，旨在使温室气体减排步入正轨。

     （1）支持简单、低成本的政策选择。目前低成本、低风险的减排方案还没有被政府采用，这将对消费者带来影响。成本低廉的陆上风电没有获得进入市场的途径；取消激励措施使家庭隔热设施安装数量降至2012年水平的5%；新增林地未达到英国地方政府的目标。如果各部门不采取具有成本效益的措施，那么实现法定目标所需的整体经济成本将会更高。

     （2）有效监管和严格执法。例如，对于建筑和车辆排放而言，更严格的长期标准可以减少排放，同时推动消费者需求、促进创新和降低成本。法规必须强制执行。当汽车的燃油消耗和实际排放量超过的测试周期数值时，这属于欺骗消费者的行为；当没有强制执行建筑标准时，更高的能源账单将由几代人承担。

     （3）停止政策更迭与变化。近年来，一些重要的计划在短时间内被取消，包括“零碳房屋计划”（Zero Carbon Homes）和“碳捕集与封存（CCS）商业化计划”。这导致了政策的不确定性，并带来了实际成本。一致的政策环境可以降低投资者风险和资本成本，为消费者提供明确的信号，并使企业有信心建立英国的供应链。

     （4）现在采取行动，保持长期选择。排放量减少80%意味着持续需要新的国家基础设施，例如用于运输和储存二氧化碳或者提供脱碳热量的设施。目前还不能确定2050年的碳捕获、零碳运输、氢气或电气化系统，但政府现在必须证明其对未来的部署是认真的，应该通过关键技术来降低成本，并支持低碳商品和服务行业的增长。