表1  近年来与低碳电力发展目标相关的法规及重要政策文件

以上这些文件中，与低碳电力发展相关的主要约束性指标和重要预期指标的目标值及依据性文件见表2。

表2  低碳电力发展主要目标值及来源文件

为便于分析目标的科学性和可操作性，笔者综合考虑了指标内涵、文件层级和低碳电力发展的关系，建立了现有指标层次结构图，见图1。

图注：图中指标中标有数字的是表2文件中确定的具有明确目标值的指标；灰底黑字指标是中国对国际社会有明确目标值的指标；斜体字的指标是还未纳入或者没有明确目标的指标如二氧化碳排放量指标；图中既没有数字也不是斜体字的指标则是在相关规划中有预期性目标的指标或者与低碳电力发展相关度相对较低的指标。

结合表1、表2和图1可以看出以下几点：

第一，一些指标在不同的文件中重复率极高，有些文件虽然有上下位层级关系，如五年规划纲要与节能减排规划的关系，但更多是同级关系或者不相隶属的关系。即便从所列出的15个文件来看，涉及的部门为应对气候变化、基础产业、能源、节能减排（中国节能与减排是分部门管理的）。由于我国专业管理与要素管理存在交叉，更多涉及到资源、财政、科技、工业、建设、管理部门等的目标本文没有列出。虽然气候变化、基础、能源、资源节约都是发展改革部门（在党十九大后气候变化部门整体转隶新组建的生态环境部），但不论从国务院对多个文件批复看，还是从具体文件内容看，或者从实际执行过程看都相当于是独立部门。

第二，指标体系图是笔者根据指标的内容进行“树型”体系归纳，尽管颇费周折、但仍然难以画出完全符合逻辑的系统图，只能成为一个示意性的指标树型图。但此图却真实反映了现实中目标形成的过程，也反映了能源、电力、低碳、经济之间的紧密联系。进一步分析这些指标的内涵和相互之间的内在关系可以发现，这些“树型”指标之间具有横向连接的逻辑关系，从而可以形成“网状”指标结构。这是因为，不同能源品种和能量形式——如煤与天然气、火电与水电、电与热之间具有相互可代替性，也即替代弹性高。所以指标与指标之间稍有能源电力常识的人，可以在图中看出，其中一个指标值的变化会影响到其他指标的变化。即使在所有的文件中没有发现出图中斜体字指标，但在实际中它一定是客观存在的，否则文件中确定的指标值也是算不出来的。指标的“网状”结构特性，决定了一个指标（尤其是关键性指标）的目标值或者实际值的变化都会影响到其他指标的连锁式变化。说明了某一个指标的变化（如光伏装机容量），不仅涉及确定这个指标部门的工作调整，也必然涉及到与其相关的部门工作调整，进而涉及到众多部门、甚至整个政策系统和措施系统的相应调整，涉及到与之相关的大量企业的策略、措施调整。同时，分析这个图也会得到一些新的启发：如果指标间是属于“网状”结构，则可以大为简化指标数量，尤其是可以减少定值约束性指标，因为定值约束性指标如果与另一个约束性指标处在一个“网型”结构中，只要其中一个指标值发生了变化，这两个指标必然会造成矛盾状态。在指标减化的同时，可以大为减少文件的数量，减少工作中的各种矛盾，还有利于促进市场机制的建立。

第三，从图中可以看出，现行低碳电力发展目标主要是从能源消费方式、GDP、碳排放总量三个基本指标开始演变而来的，表现出能源、环境、经济三者之间密不可分的关系。我国向国际社会承诺的低碳发展目标，代表了我国能源结构调整、经济发展与碳强度和碳总量减排的系统性安排，以及用碳市场方法推进低碳发展的基本思路。这符合一个发展中大国推进低碳发展的实际。但是，在对这些指标进一步分解上，即形成二级或者多级指标时缺乏协调性和系统性。如大型发电集团煤电二氧化碳排放强度指标、燃煤机组供电煤耗指标之间的关系以及与其他指标之间的关系缺乏协调性。

第四，可再生能源装机指标没有在指标结构体系图中体现。实际上从多个高层级的文件到多个低层级的文件中，风电装机容量、光伏装机容量到2020年都有目标。如在《国务院关于印发“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知》（国发〔2016〕61号）文中提出，到2020年底，风电装机达到2亿千瓦，光伏装机达到1亿千瓦。国家能源局发布的《风电发展“十三五”规划》提出到2020年底，全国风电累计并网装机容量将达2.1亿千瓦以上。但是，实际执行结果都将会较大超过这些目标，尤其是光伏装机实际值将会大大高于目标值。2017年底并网光伏装机已达1.294亿千瓦（其中分布式光伏发电2966万千瓦），显然，这样的目标已经完全失去意义。

1.存在的主要问题

第一，指标缺乏顶层设计。一是缺乏法律支撑。到现在为止，我国还没有综合性的能源法和应对气候变化或者低碳发展法等，现行的低碳发展目标、政策等有的是根据相关法规，有的是根据上级文件，有些则是政府部门自行提出要求自行出台政策。二是解决问题本身难度大。能源电力发展目标不仅是低碳目标，而是与污染控制、能源结构转型、新兴产业发展等多种目标相联系，是一个多目标博弈问题，其本身的难度决定了目标顶层设计的难度。三是体制难度大。由于不同的目标分别赋予不同的政府机构进行管理，造成目标难协调甚至不协调。虽然我国有宏观调控部门和专业管理部门的区别，而且低碳能源电力发展的文件很多是从国务院层面发布的，看似有统筹协调机制，但从实践层面和实践结果看，不同部门各自按职责范围确定目标是“于规有据”（不一定于法有据）。如综合规划往往是各个单项规划的加总，只是尽可能协调表面上出现的直接矛盾即可，而避免不了隐性深层次矛盾，总体目标更不一定是整体优化的结果。

第二，目标缺乏科学决策机制支持。一些重大的政策可能瞬间即出，可能只是依据短时、局部、甚至是个别试验的结果。一些目标虽然也是通过各种能源 “模型”来计算的，但是即使这些“模型”本身很好，但因为输入条件本身就是变化和不确定性的，其模型运行结果可能成为解释研究者、决策者意图的工具。

第三，目标落实简单粗暴。由前两种结果会造成目标落实难的问题。目标落实难并不一定是指完不成目标，而过快完成目标也是一种“难”。原计划五年完成的，结果一两年就完成了；原计划局部推进，取得试点经验再扩大推进的，结果成了全面推进。问题导向成了就事论事，头痛医头。

第四，不清晰的目标往往造成低碳电力发展中存在政策、措施、行动、监管等不协调。一是体现在中央有关部门之间的政策不协调，二是体现在中央与地方政策之间不协调，三是体现市场手段与政府行政手段不协调等方面。目前，从能源电力清洁、低碳发展的政策看，有可再生能源发电、低碳电力、清洁电力优先调度、有强制性的排放标准要求，有行政上的超低排放要求，有排污权有偿使用试点，有常规污染物排污权交易，有常规污染物超低排放后的污染物税收，有清洁能源发电绿证，有电网强制上网可再生能源发电，有正在推进的配额制，有各种补贴，有正在推进的排污权市场交易……实际上，多数政策的本源即理论基础是相同的，用一即可；市场手段与政府手段有的也是用一即可，有的则是互相补充而不是互相叠加。从结果看，能源电力低碳发展上，出现了电源与电网发展之间不协调，可再生能源无序发展，弃风弃光严重、补贴巨额欠缺，“煤改气”“煤改电”“一刀切”乱象，煤电无序发展、利用小时数过度下降、节能减排要求反复变化、机组反复改造等问题。

2.建议

第一，突出重点，解决多目标协调问题。实际上，只要抓住本质、抓住重点，任何复杂的问题都可以简化为简单问题。应对气候变化、能源转型、新型产业发展、大气污染控制、经济发展都是必须解决的重大事项，但它们之间有时具有密切的关系。在众多复杂问题中，把握清洁、低碳、安全、高效四个维度，就不会出现抓住一点不及其余的极端情况，而现实中出现的种种问题恰恰是各自为政，不及其余的结果。

第二，以碳统领解决低碳能源电力发展的约束性问题。从能源效率和常规污染物的控制上，不论是从绝对影响（环境质量）和相对水平（先进性）看，都已经不是制约能源电力发展的主要制约因素，而碳排放控制将是成为中、长期发展最大的制约因素，一切战略目标和战术措施都应当将此当成最重要问题加以策划。对于风能、光伏等新能源来讲，效率问题是效益（经济性）问题，对于煤电等电源来讲效率问题也是效益问题，不要将此效率问题单独拿出来作为政府管理的制约因素，不要为了降低1克标准再采取什么强制性政策，应交给企业自己去管理。政府管理的目标是如何根据政治承诺和政治要求做好以碳控制为核心的管理上来。不论是何种能源，将以碳的因素为关键进行考虑，而不是以能源总量为核心进行考虑，也即能源总量、煤炭总量控制、可再生能源发展都应围绕碳要素来进行规划，而不是其他要素。

第三，坚定地走用碳市场控制碳排放的道路，尽可能采用碳市场来统领各种政策。实际上碳市场的全称也即本质是“限额-交易”机制，限额是政府之手，而交易是市场之手，构成了完整的碳减排政策机制。当前实施的有利或者促进低碳发展的各种政策，都应优先考虑、创造条件通过碳市场来解决，其次再考虑其他更好的并优先选择体现市场特点的政策。这不仅是因为已经证明了市场经济的优越性，而且更为重要的是，随着低碳能源的转型，能源与电力、电力需求与电力供给、电力生产供应与储能储电将高度紧密结合在一起，形成供需耦合机制，行政的手段将越来越显示出它的局限性。

第四，指标体系要简化，目标要体现碳减排本质，同时大力减少碳减排文件数量。因为能源电力的高替代弹性的特点，避免形成“网状”指标体系，碳减排指标体系要非常简化，尤其是尽量减少定值约束性指标。习近平总书记多次强调，“应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做”，所以应当内外一致。我们应以我国向国际社会的承诺目标为依据，确定我们的碳减排指标体系，同时要根据应对气候形势的发展、我国经济发展和碳减排进展，研究更为科学的碳减排承诺目标，并及时修订相应的碳减排指标和目标。一方面，能源领域应对气候变化的核心指标是控制二氧化碳排放总量，且因为碳“总量”具有“加和”性和可交易性，宏观指标制定应尽可能向总量过渡。宏观总量指标向电力传递时，要考虑到电力转型对经济社会的影响，以电力碳强度（碳基线）作为基准或者门槛，以碳总量作为总控制目标，促进以碳市场的方法完成减碳任务。在碳指标简化、目标明确的前提下，要加大部门在碳目标上的整合力度，建议由应对气候变化的主管部门牵头，统一制定与碳指标、碳目标相关的政策性文件。同时，应大量减少与碳目标相关的文件数量和层次，在碳总量目标分解传递过程防止层层加码。在相关能源电力规划制定中应当尽可能减少规划文件的层级，建议在能源规划中，以碳减排目标为主要约束性目标，以电力为中心进行能源规划。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2019年1月4日第1、2期