2019-3-19 13:25 来源: 和碳视角
1．配额分配方法概述
配额分配分为免费分配和有偿分配两种。
免费配额分配包含基准法、历史法和基准历史混合法三种。基准法采用的是基准指标为单位产出物的CO2排放量（碳排放强度）或历史年度的平均CO2排放总量，配额分配量为基准指与实物产出量的乘积或者基准指标量；历史法是以历史碳排放强度为基准，配额分配量为历史碳排放强度、实物产出量与减排系数的乘积。三种方法的优缺点如下：
▲基准法：优点是方向性确定，减排幅度可控；缺点是数据支撑需求高，数据收集、标准确立、履约过程管理及行政成本高；
▲历史法：优点是简单易行，计算方便；缺点是鞭打快牛，未考虑经济发展形势影响，新增企业缺乏参考依据；
▲混合法：优点是方向确定，相对公平，可执行程度更高，缺点为管理及行政成本高。
有偿分配分为拍卖法和定价法。两种方法的优缺点如下：
▲拍卖法：优点是简单透明，相对公平；缺点是企业经济负担重，政策成本高
▲定价法：优点是方法简单，方向确定；缺点是价格难以合理确定。
配额分配科学合理性需借鉴国际碳市场经验，以方便试点碳市场衔接。根据欧盟碳交易体系EUETS、北美RGGI及WCI的配额分配经验来看，电力行业配额分配方法变迁有以下特征，发展趋势由免费分配为主向拍卖分配过渡，拍卖比例逐步扩大，直到不再有免费分配；免费分配由历史法向基准法过渡；为了避免碳泄漏风险，初期分配方法相对宽松。
根据中国试点碳市场的历史配额分配经验来看，碳交易试点地区和福建的配额分配方法各有差异，但均以免费配额为主，大部分试点都采用了基准线法。2017年出台的《全国碳交易市场的配额分配方案（讨论稿）》，对电力、水泥和电解铝3个行业也是采用的是基准线法。
本文将以2017年原国家发改委气候司，在四川省和江苏省组织的碳排放配额分配试算工作会上使用的电力行业的配额分配方法和碳交易试点地区的电力行业的配额分配方法进行比较分析。
2．全国碳交易市场的电力行业配额分配方案探讨
2.1 总体思路
2017年5月，国家发改委在全国碳交易市场碳配额分配试算工作培训会上公开了《全国碳交易市场的配额分配方案（讨论稿）》，据了解，全国碳排放权配额分配方案尚在征求意见阶段，尚未正式公开发布，最终以国家正式发布的分配方案为准。2017年5月全国碳市场配额分配试算工作培训会公开的讨论稿涉及电力、水泥和电解铝3个行业，配额分配的总体思路为基准线法+预分配。国家发改委确定的国家行业基准、地方发改委确定的地方行业调整系数、企业当年产品实际产量，这三个变量的乘积即为企业配额量。国家行业基准值是在收集比对同行业相同机组或生产线的不同排放水平基础上，综合考虑国家的减排目标、行业配额缺口、企业压力测试模拟结果等因素后确定的。地方行业调整系数只能小于或等于1，也就是说地方的基准只能比国家更加严格。而且配额并非一次性全部下发，而是先下发一定比例的配额，实际配额在核算后多退少补。
2.2 电力行业配额分配方法
企业配额分配：根据机组的技术类型，应用相对应的配额分配指南，对企业的每个机组进行配额分配。企业CO2排放配额总量为企业内各类机组CO2排放配额的总和。以电力生产（含热电联产）为主营业务的企业法人（或视同法人的独立核算单位）拥有的机组产生的CO2排放限额，包括化石燃料燃烧产生的CO2排放和净购入电力所产生的间接CO2排放两部分。
地方性CO2排放基准：省级和计划单列市应对气候变化主管部门，结合本地控制CO2排放的需要，可制定本地机组的CO2排放基准值，并用本地的基准值进行本地发电企业的CO2排放配额分配，但本地机组的CO2排放基准值应低于国家基准值。
配额计算流程：以2015年的产量为基准，初始分配70%的配额，实际配额待核算出实际产量以后多退少补。
配额分配方法：根据机组的压力参数、容量级别和燃料类型划分了11个基准线，分为供电和供热配额，即：配额分配总量=供电配额总量+供热配额总量。同时考虑了冷却方式、供热方式、IGCC机组燃料热值的不同，计算公式详见表1。由表1可以看出，机组供电CO2排放基准值，因机组压力参数、容量级别不同，即使燃料类型相同也存在差异；但是机组供热CO2排放基准值与机组压力参数、容量级别无关，燃煤机组全部采用0.1118tCO2/GJ，燃气机组则统一为0.0602tCO2/GJ。
1《全国碳交易市场的配额分配方案（讨论稿）》中的机组是指纯凝发电机组和热电联产机组，不具备发电能力的纯供热设施不在本方案范围内。
表1：全国碳交易市场电力行业配额计算方法
3．各地试点碳市场电力行业配额分配方法及特色
目前，全国有北京、上海、天津、广东、深圳、重庆和湖北七个碳交易试点以及福建作为非试点地区开展了碳配额交易。
虽然各试点配额确定方法都是“历史法”或“基准线法”或两者的混合法，但是除了重庆采取自主申报的分配方法外，其余6个试点碳市场均根据各省市的经济发展水平、能源消费结构、产业结构以及重点产业和未来发展的规划对配额确定方法进行了一些变化和革新。如一些试点采用的是以前几个年度的二氧化碳平均排放强度作为基准值，即历史强度法，该方法介于“祖父法”和“标杆法”之间，是中国试点碳市场对碳配额确定方法的创造性使用，是在碳市场建设初期，行业和产品标杆数据缺乏的情况下确定碳配额的过渡性方法。
相对于“历史法”，“基准线法”的最大优点就是避免“历史法”中可能会产生“鞭打快牛”效果的缺陷，最大程度地体现了碳配额分配中的公平性原则，发挥碳市场激励企业减排的目的。但是实施“基准线法”的难度较大，不仅要考虑如何确定不同行业、不同设施、不同生产流程中的基准值，对企业生产范围、设备数量和计量方式的数据都有很高的要求，容易受主观因素的影响。因此“基准线法”主要应用于工艺流程相对统一、排放标准相对一致的行业，如电力行业。
鉴于重庆采用自主申报的分配方法以及四川尚未开展配额交易的现状，本文主要研究除重庆和四川外的6个试点碳市场和福建1个非试点地区中电力行业的配额分配方法及其特色，从而为非试点省份碳市场进一步的电力行业配额分配决策提供建议。
3.1 北京碳市场电力行业配额分配方法
配额发放：免费发放，多退少补。
配额分配方法：北京供热、火力发电企业2013-2016年配额分配方法均为历史排放强度，2017年发电企业（热电联产）调整为基于基准线法的配额核定方法。
配额构成：2013-2016年度二氧化碳排放配额总量包括既有设施配额、新增设施配额、配额调整量三部分。2017年度，发电企业（热电联产）配额不再区分既有设施配额、新增设施配额。
配额计算公式：发电企业（热电联产）二氧化碳排放配额总量(A)=供电二氧化碳排放配额(Ae)+供热二氧化碳排放配额(Ah)。即：
A=Ae+Ah
▲Ae: 发电企业（热电联产）机组供电二氧化碳排放配额（t CO2）；
▲Ah: 发电企业（热电联产）机组供热二氧化碳排放配额（t CO2）。
（1）机组供电二氧化碳排放配额计算方法为：
Ae=Qe×Be×Fr
▲Qe：机组供电量（MWh）；
▲Be：机组供电二氧化碳排放基准（t CO2/MWh）；
▲Fr为机组供热量修正系数，Fr=1-机组供热比调整系数×机组供热比；
（2）机组供热二氧化碳排放配额计算方法为：
Ah=Qh×Bh
▲Qh：机组供热量，单位为GJ；
▲Bh：机组供热二氧化碳排放基准。
根据机组的压力参数、容量级别和燃料类型，将机组划分为燃煤、燃气F级和燃气F级以下，共3类。3类机组供电量排放基准值、机组供热比调整系数和机组供热排放基准值详见表2。
表2：2017年度北京碳试点发电企业（热电联产）不同机组类型基准值
由上表可以看出，北京碳试点的燃煤机组的基准值，并未同广东、上海、福建和湖北一样（见3.2-3.7节），按不同装机容量来划分不同的基准值，而是采用统一的基准值。
2016年度，供热企业（单位）和火力发电企业碳排放配额受控排系数影响，面临着配额下降的压力。而在2017年度，配额核定方法调整为基准线法后，不再考虑控排系数的影响。
3.2 天津碳市场电力行业配额分配方法
配额发放：配额分配以免费发放为主、以拍卖或固定价格出售等有偿发放为辅。
配额分配方法：
根据《天津市碳排放权交易试点纳入企业碳排放配额分配方案》(试行)，纳入企业配额包括基本配额、调整配额和新增设施配额。依据企业既有排放源活动水平，向纳入企业分配基本配额和调整配额，基本配额和调整配额合称既有产能配额。因启用新生产设施造成排放重大变化时，向纳入企业分配新增设施配额。对于电力、热电联产行业既有产能配额核定，天津依据“基准法”分配配额。2013年度的基准水平是纳入企业2009-2012年正常工况下单位产出二氧化碳排放的平均值确定，2014年度和2015年度按照上一年的基准值下降0.2%确定。根据当年基准水平，按照2009-2012年正常工况下年平均发电/供热量的90%，向纳入企业分配基本配额。次年履约期间，依据纳入企业实际发电量/供热量，核发调整配额。
根据《纳入企业2016年度配额分配方案》，天津2016年发电、热电联产行业配额分配循序渐进调整为历史强度法，行业控排系数较上年度适当收紧。计算方法如下：
▲发电企业2016年度配额=2016年发电量×2015年单位发电量二氧化碳排放量×控排系数（0.985）
▲热电联产企业2016年度配额=（2016年发电量×2015年单位发电量二氧化碳排放量+2016年供热量×2015年单位供热量二氧化碳排放量）×控排系数（0.98）
天津未公开发布纳入企业2017年度和2018年度配额分配方案，仅在2018年2月22日发布的《市发展改革委关于做好天津市重点排放单位碳排放报告核查及履约等工作的通知》中明确，2017年度发电和热电联产企业无需申请第二批次配额。
由此可以看出，天津碳试点电力行业的配额分配方法从开始的基准法到目前的历史强度法，与全国碳市场采用的基准法产生偏离。
3.3广东碳市场电力行业配额分配方法
3.3.1广东省2016-2018年度电力行业配额分配方法的变化和革新
根据广东省2016-2018年度碳排放配额分配实施方案，表3对电力行业碳排放配额分配方案的年际变化进行了汇总分析。
纳入门槛：2016-2018年度，广东省电力行业的纳入碳排放管理和交易的企业门槛没有发生变化，即：2万吨二氧化碳（或年综合能源消费量1万吨标准煤）及以上的企业。
配额分配方法：对于不同燃料类型发电机组，广东省采用不同的配额分配方法，以基准线法为主：
▲燃煤燃气发电（含供热、热电联产）机组配额确定采用的是“基准线法”， 根据机组类型划分了10个基准线，存在供热的折算为发电量发放配额（见表3）。
▲资源综合利用发电机组（使用煤矸石、油页岩、水煤浆等燃料）使用“历史法”分配配额，2016年采用历史排放法，2017-2018年优化调整为历史强度下降法，同时新增供热锅炉的配额分配方法（即：历史强度下降法）。历史强度下降法介于历史法与基准线法之间，是在行业和产品标杆数据缺乏情况下确定碳排放配额的过渡性方法，属于广义上的“基准线法”。
配额发放：控排企业配额发放先按上一年度产量发放预配额，实际配额待核算出当年实际产量及配额以后多退少补。其中配额实行部分免费发放和部分有偿发放，免费配额比例为95%，有偿配额比例为5%，有偿配额自愿购买。
燃煤燃气发电机组基准值：对于采用基准法的燃煤燃气发电机组，不同等级机组采用不同基准值，同时，基准值在逐年调整。根据广东电力交易中心发布的《广东电力市场2018年半年报告》，截止到2018年6月，广东省电力行业机组主要为燃煤燃气机组，其中燃煤机组占比最大，装机容量占比达到53.4%，其次为燃气机组，占比15.1%，资源综合利用机组占比很少。对于燃煤机组，基准值在逐步收紧，相比2016年度，2018年度的基准值收紧幅度在2%-3%；对于燃气机组，出于推动天然气等清洁能源发展助力蓝天保卫战的考虑，2018年度的390MW燃气发电机组基准值上调了2%。另外，相比于其他试点省市（如湖北省、上海市），燃煤机组的基准值相对较高，燃气机组，则390MW的基准值相对较高，390MW以下的相对较低。
表3：广东省2016-2018年度电力行业碳排放配额分配方案对比
|
对比项 |
2018年 |
2017年 |
2016年 |
2018较2017变化情况 |
2017较2016变化情况 |
|
|
纳入门槛 |
≥2万吨二氧化碳或1万吨标准煤 |
≥2万吨二氧化碳或1万吨标准煤 |
≥2万吨二氧化碳或1万吨标准煤 |
一致 |
一致 |
|
|
控排企业数量 |
65+13(新增） |
67+22(新增） |
68+17(新增） |
控排企业减少2家 |
控排企业减少1家 |
|
|
配额分配方法 |
基准线法+历史强度下降法 |
基准线法+历史强度下降法 |
基准线法+历史排放法 |
一致 |
资源综合利用机组分配方法改变 |
|
|
配额分配方法机组分类 |
基准线法：燃煤燃气发电机组历史强度下降法：资源综合利用机组、使用石油焦发电的机组、供热锅炉 |
基准线法：燃煤燃气发电机组历史强度下降法：资源综合利用机组、供热锅炉 |
基准线法：燃煤燃气发电机组历史排放法：资源综合利用机组 |
新增使用石油焦发电机组的配额分配方法 |
新增供热锅炉的配额分配方法 |
|
|
免费配额比例 |
95% |
95% |
95% |
一致 |
一致 |
|
|
免费配额发放方式 |
先按上一年度产品产量发放预配额，待核定2018年度产品产量及配额后，再通过配额注册登记系统对配额差值实行多退少补 |
先按上一年度产品产量发放预配额，待核定 2017年度产品产量及配额后，再通过配额注册登记系统对配额差值实行多退少补 |
按基准线法分配的配额，先发预发配额的免费部分，待省发展改革委核定企业配额后，再通过配额注册登记系统对企业配额差值实行多退少补 |
一致 |
因部分机组类型的配额分配方法改变，免费配额的发放方式统一了 |
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|
有偿配额发放方式 |
按需竞价 |
按需竞价 |
按需竞价 |
一致 |
一致 |
|
|
基准值(tCO2/MWh) |
1000MW燃煤机组 |
0.800 |
0.800 |
0.825 |
一致 |
-0.025 |
|
超超临界600MW燃煤机组 |
0.825 |
0.825 |
0.850 |
一致 |
-0.025 |
|
|
超临界600MW燃煤机组 |
0.845 |
0.845 |
0.865 |
一致 |
-0.02 |
|
|
亚临界600MW燃煤机组 |
0.880 |
0.880 |
0.880 |
一致 |
一致 |
|
|
非循环流化床300MW燃煤机组 |
0.887 |
0.905 |
0.905 |
-0.018 |
一致 |
|
|
循环流化床300MW燃煤机组 |
0.908 |
0.927 |
0.927 |
-0.019 |
一致 |
|
|
非循环流化床300MW以下燃煤机组 |
0.946 |
0.965 |
0.965 |
-0.019 |
一致 |
|
|
循环流化床300MW以下燃煤机组 |
0.968 |
0.988 |
0.988 |
-0.02 |
一致 |
|
|
390MW燃气机组 |
0.398 |
0.390 |
0.390 |
0.008 |
一致 |
|
|
390MW以下燃气机组 |
0.440 |
0.440 |
0.440 |
一致 |
一致 |
|
|
年度下降系数 |
1 |
1 |
0.99 |
一致 |
0.01 |
|
|
资源综合利用系数 |
1.03 |
1.03 |
—— |
一致 |
一致 |
|
3.3.2广东省2018年度电力行业配额计算方法
以广东省2018年电力行业配额计算方法为例，电力企业配额=基准线法机组配额+历史强度下降法机组及供热锅炉配额，各类配额的计算公式及参数详见表4。
需要注意的是，对于电力行业的燃煤燃气发电（含供热、热电联产）机组，采用基准线法计算的配额，用的是年度发电量（包括了机组正常的发电量和由供热量折算得出的发电量），而不是如全国碳市场电力行业配额分配方法中的供电量。
表4：广东省试点市场2018年度电力行业碳排放配额计算方法
3.3.3广东试点碳市场与全国碳市场电力行业配额计算方法比较
根据表1和表4的对比分析，广东试点市场与全国碳市场电力行业配额分配方法存在以下主要区别：
(1) 配额分配方法不同。全国碳市场统一采用基准线法，广东试点市场采用基准线法与历史强度下降法结合；
(2) 配额计算方法不同。全国碳市场机组的配额按供电配额和供热配额分别计算，各类型机组的供热配额分配基准值全部为0.1118tCO2/GJ；广东试点碳市场采用基准法计算配额时，供热部分的配额是通过供热量折算得出的发电量来计算；
(3) 对于采用基准线法的机组类型划分不完全相同；
(4) 所采用基准值的定义与数值均不同。全国碳市场是采用供电排放强度，广东试点市场则采用发电排放强度，数值上的直接对比没有可比性。参考《电力行业碳排放配额分配方案的比较》对两者数值上的估算处理结果：总体而言，600MW及以上机组类型，全国碳市场要稍低于广东试点市场基准值，而600MW以下基准值类型，全国碳市场则要稍高于广东试点市场基准值。
3.4深圳碳市场电力行业配额分配方法
根据《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》），深圳市是逐年发放配额，但是预分配配额原则上每三年分配一次，每年第一季度签发当年度的预分配配额。因此，《深圳市发展和改革委员会关于开展2016年度碳排放权交易工作的通知》事实上是确定了2016、2017、2018年三年预分配配额数量。深圳碳试点2016-2018年度电力行业碳排放配额分配统一采用历史强度法，企业实际配额数量为发电量、历史基准碳强度和年度本单位调控因子的乘积。
具体电力行业碳排放配额分配方法如表5所示。
表5：深圳市电力行业2016-2018年度的碳排放配额分配方法
|
序号 |
划分基准 |
电力行业配额计算方法A=Q×I×FrQ：发电量（KWh) |
|
|
历史强度法 |
|||
|
历史基准碳强度 |
年度本单位调控因子 |
||
|
I |
Fr |
||
|
1 |
9E机组气态天然气电厂 |
4.657 |
深圳发改委另行公布（暂未找到公开数据） |
|
2 |
热电联产9E机组LNG电厂 |
4.765 |
|
|
3 |
9E机组LNG电厂 |
4.604 |
|
|
4 |
9F机组LNG电厂 |
4.098 |
|
|
5 |
燃煤电厂 |
8.718 |
|
深圳市电力行业管控企业主要为燃煤和燃气机组，其中，以燃气机组为主，全市8个火电厂中，共有7家燃气电厂，只有1家燃煤电厂（见表6）。
表6：深圳市电力行业管控企业情况
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序号 |
电力行业管控单位名单 |
分类 |
|
1 |
深圳妈湾电力有限公司 |
燃煤电厂 |
|
2 |
深圳能源集团股份有限公司东部电厂 |
9F机组LNG电厂 |
|
3 |
深圳市广前电力有限公司 |
9F机组LNG电厂 |
|
4 |
深圳大唐宝昌燃气发电有限公司 |
9E机组气态天然气电厂 |
|
5 |
深圳南山热电股份有限公司 |
热电联产9E机组LNG电厂 |
|
6 |
深圳南天电力有限公司 |
9E机组LNG电厂 |
|
7 |
中海油深圳电力有限公司 |
9E机组LNG电厂 |
|
8 |
深圳钰湖电力有限公司 |
9E机组LNG电厂 |
3.5上海碳市场电力行业配额分配方法
上海市的电力行业2016-2018年采用“基准线法”核定配额，参考的是《DB31/507-2010燃煤凝汽式汽轮发电机组单位产品能源消耗限额》的分类和能效先进值等情况，同时考虑上海市发电企业碳排放情况确定基准值。
2016年度，企业年度基础配额=单位综合发电量碳排放基准×年度综合发电量×负荷率修正系数；而2017-2018年度，将发电量排放基准修改为供电量排放基准，负荷率修正系数也调整为综合修正系数，综合修正系数为冷却方式修正系数、环保排放修正系数和负荷率修正系数三个参数的乘积。
年度综合发电量/供电量=年度实际发电量/供电量+年度供热折算发电量/供电量。2016-2018年度，热电折算系数没有发生变化，燃气发电机组为6.5GJ/MWh，燃煤发电机组为7.35 GJ/MWh。
2 http://www.tanpaifang.com/tanguihua/2017/0612/59640.html
3 纯发电及热电比小于100%
各年度配额计算方法及具体参数值详见表7。
表7:上海2016-2018年度发电企业基本配额计算方法
由表7可以看出，2016年度采用的是单位综合发电量碳排放基准，2017-2018年度采用的是单位综合供电量碳排放基准，因此无法进行年际比较，也无法与全国碳市场采用的供电量CO2排放基准值进行比较，不具可比性。
3.6湖北碳市场电力行业配额分配方法
3.6.1配额管理
湖北省碳排放配额由省发改委作为主管部门统一管理（目前，此部分职能已划转至省生态环境厅），经信、财政、国资、统计、物价、质监、金融配合执行，省发改委负责在碳排放约束性目标范围内，根据本省经济增长和产业结构优化等因素设定年度碳排放配额总量、制定碳排放配额分配方案等工作。
3.6.2纳入门槛
湖北省将本省行政区域内年综合能源消费量6万吨标准煤及以上的工业企业，实行碳排放配额管理。
3.6.3 配额总量管理与结构
湖北省年度碳排放配额是在碳排放约束性目标范围内，主管部门根据本省经济增长和产业结构优化等因素设定，2014年为3.24亿吨，2015年为2.81亿吨，2016年为2.35亿吨，2017年为2.57亿吨。
碳排放配额总量包括企业年度碳排放初始配额、企业新增预留配额和政府预留配额三部分。政府预留配额为配额总量的8%。
3.6.4 电力行业配额分配方法
湖北省电力行业的基准线设定最为复杂，2014年度—2017年度对电力企业的配额分配采用“双结合”的方法，即“历史法”和“基准线法”相结合、事前分配和事后调整相结合，将50%电力企业的配额使用“历史法”进行预分配，余下的50%用“标杆法”进行事后调整，但是对于不同燃料的发电企业采用的标杆值均不相同：2013年度电力企业的标杆值采用2011年纳入电力企业的碳强度的中位数，2014年度热力及热电联产企业标杆值也是碳强度的中位数，但是燃煤电力的标杆值则参考《煤电节能减排升级与改造行动（2014-2020）》中的先进值；天然气、煤矸石等燃料的发电企业采用的标杆值是当年的碳强度。2016-2017年度按照机组以及燃料类型继续实施不同的标杆值：对燃煤电厂中超超临界以及60万千瓦超临界机组参考《煤电节能减排升级与改造行动（2014-2020）》中的先进值；对于30万千瓦超临界及亚临界机组采用本省纳入电力企业同类型机组现役最先进值；热力及热电联产行业标杆值分别采用的是本省2016年位于第30%位，2017年位于第40%位纳入热电联产企业的碳排放强度，对于采用天然气、煤矸石等燃料的发电企业以及纯热力行业，其基准值为企业基准年间碳排放强度的加权平均值。
2016-2017年度，湖北电力企业当年实际应发配额计算方法一致，即：按标杆法（基准法）计算，并考虑行业控排系数和市场调节因子，但具体参数值存在差异。即：
企业实际应发配额=当年实际综合发电量×电力行业标杆值×控排系数×市场调节因子。其中：
▲电力及热电联产行业所计电量为综合发电量，计算公式为：
▲综合发电量=发电量+供热量/热电折算系数，其中热电折算系数为3.6GJ/MWh。
▲行业控排系数用于核定企业既有设施排放配额的参数。依据各行业减排成本、减排潜力、行业竞争力、各行业碳排放历史变化趋势等因素综合测算确定，2016年度为0.9547,2017年度则不考虑对电力行业设置控排系数，即：控排系数为1。
2016年度和2017年度，湖北燃煤机组标杆值没有发生变化（见表8）。因湖北采用的是单位综合发电量碳排放标杆值，因此与全国碳市场采用的供电量CO2排放基准值无法进行比较，不具可比性。
表8：湖北2016年度与2017年度电力行业配额计算参数对比
3.7福建碳市场电力行业配额分配方法
3.7.1配额管理
福建省碳排放配额实行动态管理，每年确定一次，碳排放配额的管理工作主要由省人民政府碳排放权交易主管部门和设区市碳排放权交易管理部门共同执行。省人民政府碳排放权交易主管部门的职责包括：审定并公布纳入配额管理的重点排放单位名单、设定年度碳排放配额总量、制定碳排放配额分配和管理细则、制定碳排放配额具体分配方案、配额调整等；设区市碳排放权交易管理部门的职责包括：提出本行政区域纳入配额管理的重点排放单位名单、核定并发放本行政区域重点排放单位的免费分配配额数量、接受重点排放单位配额异常申请报告并对其重新核定等。
3.7.2纳入门槛
福建省在第一个履约年度（2016年）将2013至2015年中任意一年综合能源消费总量达1万吨标准煤以上的9大行业（电力、钢铁、化工、石化、有色、民航、建材、造纸、陶瓷）企业277家纳入了配额管理，其中电力行业总共31家（发电企业23家，自备电厂8家）。
第二个履约年度（2017年）将2013至2016年中任意一年综合能源消费总量达1万吨标准煤以上9大行业（电力、钢铁、化工、石化、有色、民航、建材、造纸、陶瓷）企业255家纳入了配额管理（相比上一年度减少22家），其中电力行业总共29家（发电企业22家，自备电厂7家），较2016年减少3家（发电企业2家，自备电厂1家）。
福建省第三个履约年度（2018年）工作也已开始，2018年度纳入配额管理的重点排放单位255家，总数与上一年度一致。
3.7.3总量管理与结构
2016年配额总量根据福建单位生产总值二氧化碳排放下降目标和我省行业发展的预测确定；2017年与之相同。
2016年，配额总量由既有项目配额和市场调节配额两部分组成，2017年与之相同。
3.7.4电力行业配额分配方法
福建省碳排放配额在在过去的2个履约年度采用免费分配，尚未引入有偿分配的机制，2016年和2017年度采用基准线法、历史强度法、历史总量法相结合的方法计算。福建省2018年度的碳排放配额分配实施方案尚未公布。
2016-2017年度，福建省电力行业配额分配方法都是基准法，机组二氧化碳配额总量为所有机组的供电和供热二氧化碳配额量加总，供电机组配额和供热机组配额计算方法如下：
▲供电机组配额=机组供电量×供电排放基准×冷却方式调整系数×供热量修正系数
▲供热机组配额=机组供热量×供热排放基准
将福建省2016年度与2017年度电力行业配额计算的具体参数进行比较发现，在机组分类方面，2016年度，福建省将燃煤机组划分为5种，2017年度调整为7种。机组的供电二氧化碳排放基准值和供热二氧化碳排放基准值，2017年与2016年相比，都呈现下降趋势。机组冷却方式调整系数在2016-2017年度没有变化，但机组供热量修正系数的计算方式存在差异，详见表9。
表9: 福建省2016年度与2017年度电力行业配额计算参数对比
福建省的电力行业碳排放配额分配方法与全国碳市场电力行业配额分配方法一致，配额由供电配额和供热配额两部分构成，供电配额为供电量、供电二氧化碳排放基准值、机组冷却方式调整系数和机组供热调整系数四者的乘积；供热配额则是供热量和供热二氧化碳排放基准值两者的乘积，只是具体的机组分类及对应基准值和相关参数数值不同。
3.8 小结
通过以后分析可以看出，全国碳市场和试点碳市场电力行业配额分配方案主要有两个区别：
（一）分配方法。
全国碳市场统一采用基准法。目前，天津和深圳三个碳市场电力行业采用的是“历史强度法”，广东部分电力行业、北京、上海和福建的电力行业采用的“标杆法”。而纵观四年来湖北省电力行业的配额虽然有50%的配额采用的是“历史排放量”来确定，但是另一半使用“标杆法”确定配额的方法是越来越严厉，逐渐由“历史法”过渡到“历史强度法”，之后是“标杆法”，而且对比其他试点，湖北省对部分电力企业确定配额的方法实现了真正意义上的“标杆法”，即以行业先进值作为标杆，而且先进值设置标准不断提高，从中位数提高到“30%”、再提高到现役机组的最先进值，再到规划文件中的先进值（或某一时间段的预期值）。
此外，针对电力行业，各碳试点的基准并不统一，存在不同地区使用不同基准的情况，不仅基准值不同，而且所采用基准值的定义也不同，如全国碳市场是采用供电排放强度，广东试点市场则采用发电排放强度，因而没有可比性，也无法充分发挥基准线法对于行业内碳排放公平性的优势。
（二）配额发放
全国碳市场目前没有提出有偿分配，北京、天津等试点是免费分配，而广东碳市场则一直存在有偿分配。有偿分配是广东碳市场的一大特色，自试点开始就采用有偿分配的方式，其中电力行业有偿分配比例由3%逐渐上调为5%。控排企业第一年纳入时需购买有偿配额，但后续年份可自主决定是否购买。全国碳市场分配方案中暂时没有提及有偿分配，估计初期不会考虑这种形式，但其实有偿分配对于碳市场的长远发展和宏观调控是一个很好的手段。
通过上述对试点碳市场电力行业配额分配方案的分析，可以看出，随着《全国碳交易市场的配额分配方案（讨论稿）》的出台，全国配额分配政策导向作用已经初显。试点碳市场逐渐采取过渡政策或直接与国家分配方法学保持一致，如：北京，电力行业从历史强度法过渡为基准法；福建直接采取了和国家一致的配额分配方法学。此外，部分试点碳市场还采取了更为严格的基准值设定，以促进地方十三五温控目标的实现，如：北京电力行业燃气机组基准值比国家更为严格。
4. 对非试点省份碳排放配额分配工作的建议
基于对6个试点碳市场（北京、天津、广东、深圳、上海、湖北）和1个非试点碳市场（福建）电力行业配额分配方案的分析及与全国碳市场电力行业配额分配方案的对比，对非试点省份（福建除外，以下同）电力行业配额分配方案提出以下建议：
（一）配额分配的科学公平性需审慎考虑，以保障市场正常运行
电力行业配额分配的科学公平性主要体现在以下两点：一是电力行业与其他行业配额分配方法间的公平性。电力行业数据相对规范、完整、可信度高，电力行业历史上在节能减排、淘汰落后产能方面作出的贡献有目共睹。电力行业与其他行业免费配额分配方法的相对公平性应慎重考虑，碳排放重点行业之间配额分配方法的公平性应慎重考虑，努力在提高行业参与碳交易积极性和市场正常运行间寻求平衡；二是电力行业内部企业分配方法的公平性。不同技术具备明显的应用特征差异，如流化床机组（资源循环利用机组）与非循环流化床机组，二者适用场合不同、单位产能碳排放强度有明显差异，应审慎制定基准，保证公平性。
因此，对于既有燃煤机组，又有资源综合利用发电机组等的非试点省份，建议可参考广东省试点市场的做法，基于当地实际情况，对于不同类型机组可采用不同的配额分配方法，如燃煤机组采用基准线法，资源综合利用发电机组采用历史强度下降法。
（二）配额分配关键参数需结合实际省情，以保障可持续发展且做好与全国碳市场衔接的准备
以基准法为基础的发电行业碳配额分配方法，最关键参数为基准值。
一是考核参数为供电量还是发电量。发电企业实际产品为供电量，而不是发电量，二者差异为厂用电量。以供电量和供电碳排放强度为考核指标，可有效倒逼电厂降低厂用电率，试点碳市场普遍采用发电量进行考核显然无法达到该目的。因此，建议：
▲基于已开展的数据摸查工作，对于基准线法中基准值选择，建议采用供电碳排放强度/供热碳排放强度，与全国碳市场电力行业配额分配方法一致。
▲对于不同类型机组基准值的设定，建议在全国统一分配标准基础上，考虑非试点省份发展的实际，综合考虑碳排放强度下降目标、能源发展政策、电力行业发展趋势、企业经营情况、与全国碳市场对接等因素确定，制定高于国家的标杆要求，满足全国碳市场电力行业配额分配的“本地机组的CO2排放基准值应低于国家基准值”的要求，提前做好与全国碳市场衔接的准备。以发展高质量高产能电力和新能源电力为主，促进绿色转型，尽可能既不带来过高的成本负担，同时又能形成各地区减排的内在动力。
二是供电碳排放强度基准值计算样本机组百分比的确定。基准法要求收集发电企业某年份装机容量、压力参数的机组供电碳排放强度及供电量数据。根据强度数据由低到高排序，自上而下取供电量总数的一定百分比的机组为计算样本。欧盟确定百分比为10%，湖北目前发电行业确定的是30%。非试点省份应在借鉴国际经验和其它试点地区的情况下，充分考虑煤炭占一次能源消费比例以及样本的代表性，既不宜过于宽松影响市场流通，也不宜过紧影响市场主体履约积极性，可以考虑选取的百分比为50%。
（三） 配额发放以免费为主，有偿为辅
对于配额发放方式，建议参考广东试点市场做法，免费配额与有偿配额相结合，并且逐步降低免费配额比例。通过调整免费配额比例有助于调整行业配额松紧度；有偿配额发放方式，有助于提高市场流动性，同时，建议有偿配额发放以自愿为原则。
