作为应对气候变化的一种有效经济措施，近年来碳定价机制受到了越来越多国家或地区政府的青睐。截至目前为止，全球已有44个国家和27个地区实施了明确的碳定价机制：碳税或碳排放权交易体系（ETS）[1]。而碳定价的加速发展也导致了该机制相关收入的快速增长：2017年，碳定价工具产生了320亿美元的收入，高于2016年的220亿美元[2]。这一增长引发了碳收入如何使用的讨论，因为碳定价的收益规模日益扩大，不能再被单纯地认为是通过一个政策机制所带来的偶然地共同收益，所以不能忽视碳收入的使用方式问题。由于我国尚未开始征收碳税，本文将从碳市场发展的三个阶段，即CDM时代、碳交易试点和全国碳市场，分别介绍我国政府对于碳市场收入的使用。 

《京都议定书》下的清洁发展机制项目为一些中国企业带来了额外收入和先进理念，但是如果没有有效资金管理机制，就无法保证其收入用于应对气候变化相关的工作。国家因此建立了清洁发展机制基金（China Clean Development Mechanism Fund, CCDMF；以下简称“清洁基金”）以管理从CDM项目中获得的收入，确保基金能用于直接支持中国应对气候变化的项目。根据《清洁发展机制项目运行管理办法（修订）》规定，CDM项目因转让温室气体减排量所获得的收益归国家和项目实施机构所有，且对于不同类别的项目，国家与项目实施机构减排量转让交易额分配比例不同：氢氟碳化物（HFC）类项目，国家收取转让温室气体减排量转让交易额的65%；己二酸生产中的氧化亚氮（N2O）类项目，国家收取30%；硝酸等生产中的氧化亚氮（N2O）类项目和全氟碳化物（PFC）类项目，国家分别收取转让交易额的10%和5%；其他类型项目，国家收取2%[3]。 

清洁基金的使用主要采取赠款和有偿使用的方式。清洁基金通过赠款方式支持有利于加强应对气候变化能力建设和提高公众应对气候变化意识的相关行动，涉及国家、地方和行业层面的应对气候变化与低碳发展政策研究、能力建设和宣传等领域。主要是我国境内从事应对气候变化领域工作，具有一定研究或者培训能力的相关机构获得了赠款。截至2017年12月31日，清洁基金累计赠款11.25亿元，支持了523个项目[4]。 

图1：2008-2017年清洁基金赠款项目支持领域分布图

来源：中国清洁发展机制基金2017年度报告

清洁基金通过有偿使用方式支持有利于产生应对气候变化效益的产业活动。主要采用委托贷款等工具，面向市场开展有偿使用业务，支持我国境内的中资或中资控股企业开展节能和提高能效、清洁能源的开发利用、碳汇等多种类型的有利于控制和减少温室气体排放的活动。截至2017年12月31日，清洁基金已审核通过265个委托贷款项目，覆盖全国26个省（自治区、直辖市），项目预期累计年碳减排量及碳减排潜能逾千万吨二氧化碳当量。

图2. 2011-2017年贷款资金支持领域分布图

来源：中国清洁发展机制基金2017年度报告

政府可以通过向企业拍卖碳配额的方式获得额外的财政收入，拍卖所得收入可以通过各种方式进行再投资（例如资助绿色低碳项目）或者补助低收入家庭。自2013年以来，我国8个试点碳市场已陆续运行，各个试点碳市场配额分配都是以免费发放为主，以拍卖等有偿分配为辅。除北京、上海和重庆外，其他5个地区碳市场都公布了关于有偿分配的收入使用。  

广东省发改委规定每年80%的碳配额拍卖收入都要进入碳基金，主要用于推动控排企业交易履约、支持企业节能减碳项目建设，并推进碳金融和低碳产业发展[5]；湖北省政府将预留的配额（不超过碳配额总量的10%）用于市场调控和价格发现，价格发现采用公开竞价的方式，其竞价受益用于支持企业碳减排、碳市场调控和碳市场建设等[6]；深圳碳市场的有偿分配收入用于政府设立的碳交易市场稳定调节资金，用于开展市场价格调控、支持企业减排活动、市场机构服务培育、能力和平台建设等[7]；天津市因拍卖配额而获得的资金，专门用于控制温室气体相关工作[8]；福建省的拍卖配额收益缴入省级财政金库，实行收支两条线管理，相关工作所需支出由省级财政统筹安排，用于促进福建省减少碳排放以及相关的能力建设[9]。可见，试点地方政府由拍卖所获得的碳收入绝大数用于支持企业减排活动或者能力建设，但都并未公布具体的碳收入使用分配情况。 

除碳配额外，控排企业也可在碳市场内购买ccer（Chinese Certified Emissions Reductions，中国经核证减排信用）来完成履约。国家发改委目前对于CCER项目备案和减排量备案不收取任何费用。

《全国碳排放权交易管理暂行条例》目前尚未出台，但2014年由国家发改委起草并发布的《碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）中提到由有偿分配所取得的收益，用于促进国家减碳以及相关的能力建设[10]。由此可见，全国碳市场的有偿分配收入很大程度会遵循《暂行办法》的使用方式，用于国家减排活动和全国碳市场建设中。 

国际经验表明碳定价收入的用途基本上可以分为以下四种：低碳项目投资（占全球碳收入的46％），抵消其他税收（44％），增加政府预算（6％），以及直接支付保险费用或补贴（4％）。下面用实例来分别介绍四种碳定价收入的使用方式（图3）。

图3.　四种碳定价收入使用方式实例

参考信息：I4CE《Carbon pricing across the world: how to efficiently spend growing revenues?》

通过对于我国碳市场发展不同阶段中碳市场收入的分析，以及不同国家对于碳定价机制收入使用的总结和比较；比较明确的是，我国目前碳市场收入使用的透明度较低、信息量较少，在碳市场管理文件中往往只有一句话表明会将其用于哪个方面，但是没有公开收入使用的情况，不清楚这些碳收入如何被用做投资低碳项目或者市场能力建设。因此，我们是否可以参考其他国家政策，让碳定价政策获得收入的使用更灵活一些，比如说用于减少其他税收来惠及企业和居民。

虽然没有一个适合所有国家的碳定价收入使用解决方案，但其支出的公开和透明性是必不可少的。多方参与的讨论对于确定碳定价收入最合适的用途是至关重要的，而且这也是提高碳定价可接受性的重要手段。同时，当企业和公众通过公开报告了解到这些收入如何有效使用时，也能增进其对于碳定价这一机制的接纳程度。

尾注：

[1]Carbon Pricing Dashboard, The World Bank, Link: https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/map_data

[2]Carbon Pricing across the world: how toefficiently spend growing revenues, I4CE. Link: https://www.i4ce.org/wp-core/wp-content/uploads/2018/10/20181004_PC55_Carbon-Revenues_vENG-1.pdf

[3]国家收入收取政策，中国清洁发展机制基金，Link：http://www.cdmfund.org/zh/jjzc/11160.jhtml

[4]China Clean Development Mechanism Fund: 2017Annual Report, CCDMF. Link: http://www.cdmfund.org/eng/jjnbE/20619.jhtml

[5]政府通过拍卖方式分配配额所得收入怎么花，中创碳投。Link：

http://www.tanjiaoyi.com/article-9468-2.html

[6]湖北省碳排放权管理和交易暂行办法，湖北省人民政府网站。Link：http://www.hubei.gov.cn/govfile/ezl/201404/t20140422_1031938.shtml

[7]深圳市人民政府令（第262号）深圳市碳排放权交易管理暂行办法，深圳市人民政府，Link：

http://www.sz.gov.cn/zfgb/2014/gb876/201404/t20140402_2335498.htm

[8]天津市碳排放权交易管理暂行办法，天津市人民政府，Link: http://www.tanpaifang.com/tanjiaoyisuo/2013/1226/27428.html

[9]福建省碳排放权交易管理暂行办法，福建省人民政府，Link：http://www.fujian.gov.cn/zc/zfxxgkl/gkml/jgzz/fgfz/201610/t20161002_1135886.htm

[10]碳排放权交易管理暂行办法，国家发展和改革委员会，Link；http://59.80.44.98/extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/chn163081.pdf

[11]首图来源：REUTERS/Wolfgang Rattay