所谓适应气候变化，是指自然的或人类系统回应实际的或预期的气候刺激及其影响所作出的调整，以减轻损害或开发与气候变化有关的有利机会。[1]适应包括预期性的适应、反应性的适应，私领域的适应、公共领域的适应，自动适应、计划适应等多种类型。而减缓气候变化则指减少温室气体的源或增强温室气体的汇的人为干预。[2]

当前学术界对适应气候变化活动的研究集中在气候变化条件下的特殊系统适应性选择和策略、气候变化情景模型条件下不同适应性手段对气候变化趋势的效果评判、不同层面的适应能力与适应活动标准指标等变量的评估与分级、主动适应实践策略等方面。[3]根据当前学术界对气候变化及其与社会经济系统作用规律的认知，适应活动需在一定的政策框架下进行。在《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）之下，尽管存在着对适应性（Adaptation）与适应能力（Adaptability）、适应能力（Adaptability）与响应能力（Capacity of Response）、适应能力（Adaptability）与恢复力（Resilience）等概念范畴边界的争议，但人们对《公约》关于适应性的急迫性是有充分共识的。《公约》第2条强调，本公约的最终目标是将大气中的温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上，这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化。[4]《公约》对气候变化的定义是，指除在类似时期内所观测的气候自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。[5]因此应当尽快走出适应对象上存在的“人为气候变化”、“自然气候变化”模糊概念的障碍，从政策实施主体、实施范围、涵盖领域、实施程序、配套机制、与原有政策融合等多因素考察，合理识别我国在应对气候变化政策发展中适应性政策框架的结构体系、边界范围，并从适应政策的宣示、促导和推动等功能出发，寻求适应性气候政策对立法的支撑、促进和推动作用。

在我国气候变化应对法的草案中，已设有专章对适应气候变化所秉持的指导思想、遵循的基本原则、需要发展和完善的关键制度予以规定，但与减缓气候变化相比，相对处于次要地位。如何恰当处理减缓与适应的关系是我国气候变化立法中的一个重要命题，应当认真加以研究。笔者认为，在气候变化领域，减缓和适应气候变化均为十分重要的制度，但各国应当依据各自的能力和具体情况来确定它们的优先次序。发达国家应当把减缓优先作为应对气候变化的原则，例如，英国2008年《气候变化法》明确规定的碳预算，2020年的碳预算水平应当在1990年基础上减少26%。[6]又如，欧洲应对气候变化的另一倡导者德国也是强调把减缓气候变化作为优先原则，2004年7月生效的《温室气体排放交易法》，是德国规范温室气体交易的基本法律。该法共26条，目的是通过建立温室气体排放交易系统减少温室气体的排放，并将排放交易系统与《京都议定书》规定的减排机制联系起来；适用范围是附件一中规定的18类高能耗设施所排放的二氧化碳。2009 年7月，根据欧盟“将航空行为纳入温室气体排放许可交易计划”（2008/ 101/ EC 指令），德国修订了《温室气体排放交易法》，将航空运输中排放的温室气体也纳入温室气体排放交易系统，并详细规定了航空运输中温室气体排放报告与确认的标准。欧盟的碳排放交易计划（EU ETS）就是典型的以减缓为主导的碳排放交易立法。

而发展中国家大多把适应作为应当气候变化的原则,例如，菲律宾2009年《气候变化法》明确了应对气候变化是国家应对气候变化行动计划的重点。[7]又如，巴西《气候变化国家政策法》明确规定了应对气候变化应遵循风险预防原则（Precautionary Principle）、损害预防原则，奠定巴西应对气候变化的基本方针，可见，巴西是把预防性适应作为该国应对气候变化的主要原则。再如，作为基础国家之一的南非于2011年颁布了《国家应对气候变化白皮书》，从整体上看，白皮书旨在建立并长期保持南非社会、经济和环境对气候变化的适应能力和紧急应对能力，以有效管理应对气候变化带来的冲击；其次在世界范围内履行其减排的国际义务，推进国内经济的可持续发展。同样作为发展中国家的墨西哥，于2012年颁布了《气候变化基本法》，它是一部应对气候变化、规制温室气体排放、增强行政机关协调能力、建立社会协商基础、促进相关教育和科研发展、推动国家经济转型的法律，因此它并没有拘泥于具体操作问题，而是着眼于搭建应对气候变化的国家体系，减缓和适应气候变化，提升国家社会治理能力，使其具有统领和指导作用。墨西哥将减缓和适应并重，没有厚减缓，轻适应。不管是在国家气候变化政策中将减缓和适应分列，还是在政策评估中同时制定评估适应性和减缓性应参考的标准，这都能看出墨西哥应对气候变化时采取减缓和适应并重的态度。

上述发展中国家应对气候变化的立法，特别是菲律宾、巴西、南非把适应放在更加突出的位置，值得中国参考。之所以主张应当把适应放到国家气候整体战略的首要位置，[8]这是由于我国严峻的环境资源约束和低层次的应对气候变化能力所决定的。减缓全球气候变化是长期、艰巨的挑战，而适应气候变化是更为现实、紧迫的任务。为了更好地化解气候变化对经济社会可持续发展带来的现实性威胁，尤其对于像中国这样的发展中国家适应气候变化的基础设施和能力比较落后，强调适应气候变化的中心地位就显得更为重要。适应气候变化，是在全社会层面思考和积极探索在全球气候变暖的大背景下如何调整和重构我们的生活和生产方式的大问题、大战略。适应政策和措施，既有局部性又有战略性，既包括应急性内容，又包括预防性要求。同时适应行动还在一定领域形成新的环境问题，影响发展规划的实施。因此适应问题，是一个融发展和环境为一体的问题。就我国而言，当前以减缓气候变化为主导的应对战略，难以有效指导当前应对气候变化工作形势和政策需求。减缓型政策体系已经初步形成，政策效益还尚待适应性政策与之相配合协调，适应性压力增加，战略规划缺失负效应日益明显。因此，应将适应性问题提升到国家气候战略首要位置，坚持在发展中解决适应问题，积极探索适应性政策与发展政策和环保政策协调与稳步推进。