应当以法律形式确立我国适应气候变化的指导思想、立法宗旨和目标
以法律形式来应对气候变化是当今世界的普遍做法，如英国、德国、欧盟、美国、韩国、日本、南非、印度、巴西、菲律宾等皆是如此。中国同样十分重视气候变化领域的立法。2009年8月，全国人大常委会第10次会议通过《关于积极应对气候变化的决议》，提出把气候变化的相关立法纳入到立法工作议程。随后，国家发改委作为气候变化的主管部门将《中华人民共和国应对气候变化法》的起草工作列入《国家发展与改革委员会2011-2015年立
法规划》之中。不仅如此，中国政府还积极参与国际气候治理谈判，[9]并为巴黎气候协定的签字发挥了重要的、建设性的作用。[10]与此同时地，中国还在国内七省市开展了以地方立法或部门规章为基础的
碳排放交易试点，[11]并于2017年12月宣布开展全国
碳交易市场的建设。[12]在气候变化立法方面，除了正在进行的《中华人民共和国应对气候变化法》的起草工作之外，国家发改委已于2016年向国务院提交了《碳
排放权交易管理条例（草案）》。从目前《应对气候变化法》草案的条文来看，减缓在气候变化应对方面占据更加重要的地位，尽管草案坚持减缓与适应并重的原则。本文认为，基于中国的国情，在立法上理应更加突出适应在应对气候变化领域的重要地位和作用，并应在《应对气候变化法》中明确我国适应气候变化的指导思想、立法宗旨和目标。
1. 正确认识适应气候变化所面临的基本国情
我国适应气候变化，不同于发达国家和其他发展中国家，是在特定的国情和特有的发展背景下进行的。包括：（1）中国复杂的气候条件和脆弱的生态环境决定了中国气候适应
问题之严峻性；（2）适应性活动是在相对缺乏资金和技术的基础上发展的，我国众多的人口和较低的经济发展水平决定了中国气候变化适应性活动必须兼顾发展的任务；（3）我国正处于工业化和城市化发展的进程中，中国所处的发展阶段和当前能源结构决定了我国控制温室气体排放面临与经济发展、经济结构转型、产业升级更新等巨大的冲突与矛盾，也孕育着走出能源困境、发展的转机与机遇；（4）中国国家气候变化制度既要考虑减缓与适应这双重目标，又要兼顾经济发展和社会福利增长之迫切需要。正如有的专家所指出的那样，“减缓全球气候变化是长期、艰巨的挑战，而适应气候变化是更为现实、紧迫的任务”。[13]
正确认识我国适应气候变化所面临的基本国情和目标约束，有助于我们理性面对气候变化给我们带来的挑战和机遇，认识适应气候变化问题的本质，找准适应气候变化问题的切入点和着力点。
2. 确立我国气候变化适应性立法应秉持的指导思想
（1）将适应战略与环境保护战略紧密结合起来
适应气候变化与环境保护之间，既有一致的领域，又存在矛盾的方面。气候变化与大气污染在形成原因上关系密切，减少温室气体排放对大气污染控制具有显著的协同效应。跨区域大气污染的有效治理也直接有利于我国各地方政府在应对气候变化问题上的长效合作。[14]为了避免气候变化给我国生态环境造成不良影响，必须把适应气候变化战略和环境保护战略紧密结合起来，统筹协调。途径包括：一是通过在水资源、农业、森林、草原、海岸带等领域采取积极的适应气候变化的措施，使气候变化对生态环境的负面影响降到最低限度；二是将适应气候变化与环境保护紧密结合起来，统筹考虑气候变化的影响，尽量控制对生态环境造成破坏的适应措施，更多地采取有利于生态恢复与重建的措施，在适应气候变化的过程中，坚持风险预防原则和环境影响评价制度，将环境风险降低到最小。
从生态文明建设的视角认识适应性问题的重要性，综合评估气候风险和适应环境的脆弱性，积极主动适应；以气候风险和自然响应机制研究成果为依托，科学适应；重视适应规划的指导作用，积极利用现有平台，加强风险评估的科学性和权威性，增强风险评估和脆弱性分析在适应战略制定中的支撑作用。
根据当前研究成果，适应性规划应遵循的科学程序包括：A.界定气候变化风险；B.评估生态系统脆弱性；C.未来社会经济情景预估；D.评估社会经济系统脆弱性（风险影响评估）；E.适应政策选择；F.适应成本效益分析；G.适应战略/规划的制定。
（3）重视气候变化适应性技术规范标准在政策制定中的基础作用
遵循科学严格的技术规范，进行气候变化风险的评估，区域适应性目标的整合，脆弱性和不确定性边界的界定，潜在适应政策措施的识别，适应性政策措施实施的监测与评估，适应政策和措施的优化及示范等流程。
（4）建立跨部门跨地区协作机制
应对气候变化涉及多部门工作，政府权威的协调者角色在涉及多方共同参与的长期项目中起到了至关重要的作用。多部门协作包括政府各部门之间的协作，例如，生态环境、城乡建设、
交通运输、水利、农业、卫生、林业、气象和海洋等行政主管部门，也包括政府行政主管部门与利益相关者之间的协作，如公众、科学家、企业、社会组织、媒体等。在跨部门协作方面，墨西哥的气候变化部际委员会（CICC）机制具有重要参考价值。在跨地区协作方面，我国在大气污染防治领域的区域联合协调机制可供借鉴。
（5）制定气候变化国家战略规划时应将灾害风险管理纳入其中
气候变化国家战略规划应对气候风险也就是气候变化可能带来的灾害风险进行详细分类，同时对不同级别、不同类型的气候风险所涉及到的部门也应进行系统分析，探索多种形式的应对气候变化和减少灾害风险的资金支持,进一步提高应对极端气象灾害的综合监测预警能力、抵御能力、减灾能力，[15]增强气候变化适应能力。
（6）建立应对气候变化和减轻灾害风险的信息共享机制
应当建立应对气候变化和减轻灾害风险的信息共享机制，墨西哥的经验值得参考。根据墨西哥2012年的《气候变化基本法》，墨西哥成立了国家生态与气候变化组织（INECC），其职责包括开展气候变化的学术培训，评估委员会（EC）有公开气候变化政策评估结果和建议的义务，同时搭建风险地图册和气候变化信息系统作为信息交流平台。
3. 确立我国气候变化适应性立法的宗旨和目标
（1）转变经济发展模式，选择绿色、循环、低碳发展。转变我国高污染、高能耗、高投入的现行工业化模式，促进工业转型升级，倡导绿色、循环、低碳发展，这将是中国气候变化立法需要构建的制度重点和目标。应对气候变化问题与经济社会发展问题的解决可能相互对立,但对于中国而言,已没有两者择其一的回旋余地。中国薄弱的生态底线决定了尚处于工业化进程中的中国只有选择进行经济转型，[16]摒弃化石能源依赖型的工业化模式，发展绿色经济、循环经济、低碳经济，才能同时到达工业化和生态文明的双重彼岸。
（2）确立减缓与适应在应对气候变化立法中的中心地位，并突出适应性法律制度的优先性。控制温室气体是减缓的基本路径，减少人为温室气体的排放、保全和强化“汇”的吸收都有利于控制大气中温室气体的浓度。同时，减少人为温室气体排放实际上就是要求抑制或者放弃旧有的工业化模式,尤其是作为其基础的能源结构。保全和强化“汇”的吸收实际上就是保全和强化自然生态，尤其是自然生态的净化和循环功能。突出适应性制度的优先性，有助于变被动适应到主动适应和规划适应，将减缓政策融入到增强适应能力建设之中，以发挥更大的制度效益。
（3）将减缓和适应统一在自然生态建设与保育的过程中。减缓具有修正传统发展方式的作用，同时增强适应气候变化的能力；一定程度上，适应是减缓的目的，也是发展的基石。因此，减缓和适应不是非此即彼、互相排斥的关系，二者在一定范围内能够发挥协同效应，即提高对气候变化的适应能力可以减少温室气体排放的压力；反之，有效减少温室气体的排放可以降低未来气候变化的速度和幅度，从而减轻适应气候变化的压力。尽管如此，以减缓为导向的政策法律体系必然导致适应能力的降低，由于二者本质上的不同。[17]减缓和适应的区别主要体现在以下方面：减缓的规划、措施可以在国际和国内层面上达成统一，而适应具有很强的地域性，其战略或措施需要从地区、社区、个人层面进行考量和设计。[18]受制于经济社会条件,适应性立法须为经济社会条件的适应性改善设定规则并提供便利。由于受制于气候等自然条件，适应性立法须研究并合理遵循适应之自然作用规律，反思并重塑人在健康自然生态中得以适应的基本秩序，以此指导人的行为与人际法则，包括经济社会条件的发展规则。[19]
（4）为增强适应能力提供制度保障。适应性立法确立的行为规范，应成为规范经济社会发展方向的行为准则，应是调动社会资源进行自然生态修复和养护的社会规范，目的在于保全和强化自然生态对人类社会生活的健康发展的保障作用，是自然生态功能恢复与进化与人类社会生活模式相协调的过程。
