党的十九大报告指出，“世界正处于大发展大变革大调整时期”，“气候变化等非传统安全威胁”是人类面临的共同挑战。随着中国经济对能源消费的依赖度逐渐减低，能源结构逐步呈现出清洁化、低碳化特征，碳减排的关注重点由能源强度控制逐步转向结构调整和技术进步，我国碳排放也将步入总量趋于平稳、减排潜力有待进一步挖掘、规制手段亟待创新的减排新阶段。

温室气体控制的相关概念和要求最初由国际协商机制确定，《京都议定书》以国际公约形式明确了发达国家的法定减排义务，推动全球碳减排开启了一个良性合作阶段，各类行政约束和市场化履约机制不断建立和完善。在哥本哈根会议后，发达国家对碳减排的诉求重心逐渐由环境保护合作转向复杂的国际气候博弈，这对中国气候治理的政治智慧提出了更高要求。

一是发达国家自身对碳减排的态度由积极斡旋转向瞻前顾后。欧盟作为全球碳减排早期的主要领导者，对推动《京都议定书》生效起到了关键作用，建立了全球最成熟的碳交易市场EU ETS。但在2009年欧债危机后，欧盟逐步由自主行动的领导者转向积极参与的协调人。美国对碳减排的态度几经波折，先后拒绝签订《京都议定书》和退出《巴黎协定》，因美国政府的态度反复，当年极有代表性的自愿减排碳交易市场——芝加哥气候交易所（Chicago Climate Exchange， CCX）遭受重大挫折。二是发达国家对发展中国家的要求由“共同但有区别”原则转向新兴经济体应承担更多减排义务。《联合国气候变化框架公约》确定的“共同但有区别的责任”原则，事实上为发展中国家纳入全球碳减排体系，并从中谋求资金和技术支持提供了重要发展机遇。然而，2009年后无论是欧盟的EU ETS第三阶段中将CDM（清洁发展机制）项目的支持转向最不发达国家，还是美国主导的“伞型集团”的消极合作态度，乃至巴黎气候大会上的“雄心壮志联盟”，都对中印等有碳减排需求的新兴经济体施加了巨大压力，美国酝酿的碳关税更是将碳减排作为推动贸易保护主义和新型绿色贸易壁垒的借口和重要手段。三是中国应对气候变化从防御式参与者逐渐成长为负责任、有担当的引领者。哥本哈根会议前，中国更多地依托CDM项目市场参与国际减排行动，维护发展权益。哥本哈根会议及巴黎会议上，中国政府先后作出了2020年、2030年的碳强度减排和总量达峰承诺。党的十九大报告指出，我国应对气候变化国际合作的定位是成为“重要参与者、贡献者、引领者”，这意味着在新时代我国碳减排将积极地贡献中国方案和展现大国担当。

为实现“在2030年左右碳排放达到峰值，2030年碳强度较2005年下降60%—65%”的巴黎会议相关承诺，近年来我国政府节能减排政策力度空前，能源消费与经济增长间已呈现弱退耦趋势，开始进入以“慢变量”影响为主、总量上升趋缓的达峰拐点前期的新阶段。

一是全国碳排放区域总量分异明显，结构基本趋同。受制于我国能源资源禀赋特征制约，以及廉价能源支撑经济增长模式的路径锁定效应，煤炭及其加工品排放量占到总能耗碳排放的80.4%，油品能源次之，约占15.5%，全国七大地理分区排放结构均呈现燃煤贡献为主的特征，仅华南、西南地区油气燃用排放比例相对较高。目前，华北和华东地区能耗碳排放总量达到全国的半数，且华北地区燃煤排放比例高于全国平均水平，这也是造成区域灰霾现象的成因之一。二是碳排放部门贡献集中，生活减排为主的时期尚未到来。从产业部门上看，工业部门碳排放占比超过80%，其次为交通运输、仓储和邮政业，相对消费排放而言，未来较长时期内，工业和生产性服务业依然是碳减排的重点对象。三是远景碳排放重心将由能源燃用排放转向工业过程排放。随着供电供热效率和清洁能源使用比例的提升，能源加工转换碳排放可能率先（提前5年左右）达峰进入下行区间，终端能耗碳排放在2030年左右达峰预期可期，而工业过程碳排放，特别是水泥、钢铁等采掘、金属工业排放占比将逐步加大，其减排主要依赖于生产技术的升级换代。

新的碳减排阶段下，实现我国减排目标的关键因素已由效率提升逐渐走向结构升级，过去几十年来主要依靠部门节能改造挖掘的减排潜力空间不断收窄，产业结构及其所锚定的能源消费结构优化和工艺技术改进，将是未来中国碳减排的主要抓手。

一是从优化消费结构入手，促进产业结构低碳化。从最终需求结构上看，我国用于资本形成和出口的最终产品碳强度远高于消费品。近几年来，为化解次贷危机冲击和产能过剩矛盾，我国资本形成数量接近谷值，未来碳减排可通过调整最终需求内部结构引导产业结构优化，促进新一轮投资低碳化，提高消费对经济的带动作用，并有针对性地调节高碳密度产品进出口贸易。二是积极实施清洁能源战略促进能源消费结构低碳化。一方面，从燃料利用角度，我国供热和火电能源转换平均效率仅分别约为70%和40%，作为碳排放的主要来源仍待进一步提升能源利用效率。另一方面，风机和光伏技术基本实现自主产权，常规技术水平已处于领先位置，而推动非化石能源建设和弃风弃光弃水现象同时并存，需要从顶层设计上优化能源生产布局，加强需求侧管理，优化新能源跨区跨省调度机制，解决存量、消纳增量。三是推动部门协同减排促进生产过程低碳化。由于各产业部门间因中间产品关联而共同承担产业链上下游的碳排放责任，在能源供应、原材料生产、初级产品加工与其他下游部门间，对碳排放关联较高的部门应通过能源梯级利用、物料循环使用、生产工艺改进设计建立联合减排组团。

碳减排提供公共物品、不具有直观的短期收益的特点，使碳减排始终面临“市场失灵”和“政府失灵”问题。按照“使市场在资源配置中起决定性作用”的要求，新阶段下我国碳减排势必要探索建立完善长效的市场规制和社会参与体系。

一是逐步整合涉碳减排的各类交易市场。“十二五”期间，我国重点推动了碳排放权和节能量交易试点。目前，我国碳交易市场在2017年12月基本完成试点任务，开始从发电行业启动全国统一碳市场建设，节能量交易被用能权交易试点取代，并于2018年2月正式启动试点项目，由于碳交易和用能权交易对象的重合性，未来应从指标独立核算、平台通用、指标互认抵扣方面推动建立碳交易为主、用能权为辅的双市场衔接机制。二是分阶段启动碳交易和碳税，形成完善的碳定价体系。相比碳交易市场经多年试点后基本成熟，碳排放尚未纳入环保税应税污染物，碳税在当前减税降费大背景下较难在近期出台。因此，一方面，要重点完善动态配额、数据采集审计和跨期交易制度，加快推动发电、钢铁、建材等八大主要能耗行业统一碳市场的建设。另一方面，由于边际减排成本的抬升，价格政策的减排效率将逐步优于数量政策，远期可通过在消费侧征收碳税而形成碳交易、碳税一体兼容的碳定价制度。三是发展自愿式减排，推动全社会力量参与。归功于多年的环保宣教投入，现阶段不少公众已具备支持或理解环境公益活动的非经济动因，可广泛发动企业、社区、个人自愿参与碳减排计划，发展碳中和企业、社区，探索个人碳信用和个人平衡碳交易。

（作者单位：湖南省社会科学院经济研究所）