在《用能权有偿使用和交易制度试点方案》出台之前，用能权交易的主要政策演进如下：

  2012年党的十八大报告中就提出，积极开展节能量、碳排放权、排污权、水权交易试点。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。

2014年，国务院印发的《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》提出，建立碳排放权、节能量和排污权交易制度，加快制定节能量交易工作实施方案，依托现有交易平台启动项目节能量交易。

2014年11月，国务院办公厅发布《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》，正式提出了中期能源消费及煤炭消费总量的双控目标，即到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标煤左右（后调整为50亿吨标准煤），煤炭消费总量控制在42亿吨左右。

2015年9月下旬《生态文明体制改革总体方案》提出，推行用能权和碳排放权交易制度。结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，开展项目节能量交易，并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。这是中央文件首次提及用能权交易的概念。

2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理。

2016年4月27日工信部发布的《工业节能管理办法》提出，各级工业和信息化主管部门应当培育节能服务产业发展，支持节能服务机构开展工业节能咨询、设计、评估、计量、检测、审计、认证等服务，积极推广合同能源管理、节能设备租赁、政府和社会资本合作模式、节能自愿协议等节能机制。科学确立用能权、碳排放权初始分配，开展用能权、碳排放权交易相关工作。

2016年9月21日国家发改委网站发布《用能权有偿使用和交易制度试点方案》提出在具有代表性的浙江省、福建省、河南省、四川省开展用能权有偿使用和交易试点。