碳市场建设是我国党中央、国务院明确部署的重点改革任务，也是我国向国际社会作出的郑重承诺。2011年，国家发改委宣布在北京、天津、上海、重庆、深圳、广东和湖北七省市启动碳交易试点工作。2013~2014年期间，七个碳交易试点陆续开市交易。各试点碳市场在制度体系建设、行业覆盖范围与纳入标准、配额分配及排放数据管理体系、市场机制建设、监管体系、交易基础设施和能力建设等方面为建立全国碳市场探索路径并取得了初步成效，为碳市场在全国铺开奠定了基础。

2017年12月，《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（以下简称《方案》）印发，明确将以发电行业为突破口率先启动全国碳排放交易体系，并指出将分三个阶段逐步建立和运行全国碳市场：一年左右的基础建设期，一年左右的模拟运行期，之后进入深化完善期。《方案》还指出，2011年以来的碳交易试点地区将重点排放单位逐步纳入全国碳市场，区域碳交易试点地区继续发挥现有作用，在条件成熟后逐步向全国碳市场过渡。

2019年以来，随着应对气候变化职能从国家发改委变为生态环境部的转隶工作基本完成，全国碳市场建设各项工作进程加快，各方预测全国碳市场将于年底启动发电行业模拟测试。然而，由于《方案》并未明确以何种形式开展模拟交易，也未明确试点碳市场以何种方式过渡到全国碳市场，给现有试点碳市场造成了较大的影响。