在应该对气候变化的过程中，排放权交易机制成为许多地区、国家、地方实现温室气体减排目标的重要政策工具。[1]排放权交易体系是一个人为创制、需要设计的市场。[2]从排放权交易体系设计的角度看，用排放权交易体系实现减排，大体上可以划分为两个阶段：第一是在交易发生之前的配额初始分配，第二是构造一个可以让排放权配额和许可进行交易的市场框架。[3]

 

从理论上说，按照科斯定理，无论采取何种分配方法，配额初始分配不会影响到排放权交易体系的效率；但从实践角度讲，由于交易成本的存在，配额初始分配方法对排放权交易体系的公平和效率具有重要影响，也是排放权交易体系设计过程中，最具争议的话题。

 

排放权交易市场有两种基本的构造方式：即“总量-交易”模式和“基准线-信用”模式。在“基准线-信用”模式下，排放主体的配额实际是通过自身减排努力“挣”来的。因此配额分配的讨论语境，主要是“总量-交易”模式。目前全球范围内的25个排放权交易体系，其构造方式主要是“总量-交易”模式。[4]本文所讨论的配额分配，是在总量设定之后，将具有稀缺性的排放配额，从国家转移至符合条件的温室气体排放源的过程。

 

排放权配额获得即取得排放权，有无偿和有偿两种方式。前者主要有依“祖父原则”（grandfathering）取得和依“标杆原则”（benchmarking）取得之分，后者有依固定价格取得和依拍卖取得之别。[5]

 

出于政治接受性、保持碳交易体系平稳过渡和防止碳泄露等原因，世界各国在碳排放权交易制度建立初期基本上都选择免费分配方式，在运行一段时间后，逐步过渡到有偿分配。[6]配额免费分配会让排放权交易市场的设计和运行产生若干难以难题。第一是政府必须事先制定免费分配的计算方法，为此一方面需要进行大量的前期研究和数据搜集，另一方面由于各种不同的计算方法对企业产生的影响不一样，需要对不同企业的利益诉求进行协调。第二是由于信息不对称，没有一套免费配额的计算方法是绝对完美的，尤其是在碳市场交易运行之后，企业可能增加节能减排的研发，导致配额相对超发，影响碳市场中的配额价格。第三是企业免费获得配额后，一方面可以将成本转嫁给消费者，另一方面又可以出售配额获利，由此获得“意外之财”（windfall profit）。[7]在中国目前排放权交易体系设计中，由于许多行业，特别是电力行业的价格管制，将履行减排义务的成本转嫁给消费者的空间很小，但将免费获得的配额在市场上出售，仍然使企业有强大的经济动机，在与政府关于配额分配的博弈中，尽可能多获得配额。由于上述问题的存在，配额的免费分配将会导致市场的扭曲。“由于免费分配导致的持续扭曲，对于现有的排放权交易体系而言，退出免费分配、转向配额拍卖十分重要”。[8]

 

排放权本质上是一种公共物品，对配额进行免费分配，无论是基于产出还是基于排放，都是缺乏效率且不够公平的。通过市场竞价的方式进行分配，可以把配额分配给对其估价最高的主体，充分发挥配额的经济价值。另一方面，拍卖的收益可以用来资助应对气候变化的环保措施，减少相关具有扭曲效应的税收。[9]

 

我国自启动排放权交易试点以来，在初始配额分配方法上，一直进行不断探索。实际使用的方法除拍卖外，包括了祖父法和标杆法的各种变型，总共达到9种，其中有6种免费分配方法体现了动态调整的“更新原则”。[10]这种动态调整的思路，体现了尽可能纠正免费分配所带来的市场扭曲的努力。但即便是进行动态调整，也不能完全消除免费分配带来的扭曲。[11]只有拍卖才能充分体现“污染者付费”原则，使减排成本完全内部化。

 

国家发改委2014年12月10发布的《碳排放权交易管理暂行办法》第九条规定，“排放权配额分配在初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高有偿分配比例。”第十一条规定，“国务院碳交易主管部门在排放配额总量中预留一定数量，用于有偿分配、市场调节、重大建设项目等。有偿分配所取得的收益，用于促进国家减排以及相关的能力建设。”因此，尽管目前来看，在我国排放权配额分配中拍卖的比例过低，[12]但在可以预见的未来，配额拍卖有望更为活跃，规模更大。研究配额拍卖的规则设计，具有切近的理论和现实意义。