如今，气候变化议题成为众多国际组织和基金会关注的重要问题。然而，令人担忧的是，近20年来，国际社会对气候变化议题的讨论呈现出深度政治化趋向。在欧洲，“令人难以忽视和费解的是，以往以反移民、反欧盟、反建制作为政治诉求的右翼民粹主义政党迅速将气候变化作为攻击目标”；在2019年的议会选举中，出现了绿色浪潮和右翼民粹主义的对决，绿党和右翼民粹主义政党成为最大赢家。学术界亦不能幸免，分裂为“谎言制造者”和“怀疑论者”，相互指责对方被政治收买。在媒体的操纵和推波助澜下，这一涉及人类未来命运的重大生态安全问题一度成为某些“气候专家”牟利的政治脱口秀。2009年末至2010年初，“气候门”事件引发了巨大反响。互联网对很多主流气候学家乃至整个联合国政府间气候变化专家小组进行了揭露，指责他们对气候危险变化的数据造假或做不真实的解释，人们对气候科学与多方气候谈判失去了信任。气候变化问题的深度政治化极大地影响了国际气候谈判建设性工作的顺利开展。“随着气候治理主体的多元化，不同的治理机构和机制在涉及气候变化问题时，仅将与本机构或本机制相关的气候议题纳入，弱化了气候议题之间的关联性”，分散了气候谈判的议题焦点。

当下，气候变化问题与新冠肺炎疫情相互影响、共振叠加，对全球经济造成史无前例的全面重创。2020年3月2日，经济合作与发展组织发布的最新中期报告《新冠病毒：全球经济面临威胁》称，受新冠肺炎疫情影响，全球经济以2009年以来的最高速度下滑，2020年全球经济增长率将降至1.5％，是病毒暴发前预计增长率的一半。新冠肺炎疫情蔓延对世界经济、金融、政治、能源以及安全等多个领域造成叠加影响，对全球、区域、各国、企业和个人等多个层面造成冲击。新冠肺炎疫情的全球肆虐，一方面凸显了在应对全球非传统安全威胁时国际协同治理的重要性；另一方面也暴露了在涉及人类共同命运的重大安全挑战面前全球治理体系的诸多困境。

气候变化、公共卫生安全等作为非传统安全的重要组成部分，一方面高度依赖全球科技的进步速度和世界经济的发展水平，另一方面又是促进全球达成共识、构筑维护世界稳定的“人类命运共同体”的重要支柱。如果全球疫情得不到有效遏制，那么支撑气候谈判的国际经济和科技合作基础将会受到严重冲击，进而影响气候谈判的结果；而气候谈判的结果将深刻影响未来全球化的底层逻辑（美国前国务卿基辛格在2020年4月3日《华尔街日报》撰文强调，新冠肺炎疫情将永久地改变世界秩序，新型冠状病毒以前所未有的规模和猛烈程度对人类发起袭击，它所引发的政治和经济动荡可能会持续几代人，各国必须在合作的基础上解决当前的问题，否则将面临最坏结果），甚至会促发主权经济体向“有限的全球化”蜕变。

随着全球共性议题和共同挑战的日趋多样、差异化的利益主体主张和诉求日益多元，全球气候治理也变得日渐复杂。近年来，以美国为代表的部分发达经济体参与全球治理的积极性不高，参与全球治理的国际义务亦不断消减，导致全球治理体系结构失衡、机构虚化、跨国集体行动不畅、共同协作意识不强。相反，“新兴国家全球公共产品供给的意愿和能力增强，但是其在全球治理体系中的决策权和话语权依然被压制”。当下的全球治理体系缺乏应对各类非传统安全问题的必要方案，这极有可能导致“危机爆发时全球治理失灵，世界秩序陷入混乱之中”。

当下，全球气候治理面临的问题表现为“相关机制发展缓慢，治理效果不佳；主权国家承诺意愿较低，集体行动困境凸显；全球治理领导力缺失，美国‘脱群现象’频发”。原有的全球气候治理体系已经无法回应新兴经济体的现实诉求，无法有效应对诸如气候变化、公共卫生安全等非传统安全的现实挑战。

从制度建构的维度看，气候新协定调整范围之广、回应利益诉求之复杂、差别性参与主体之多、法律技术要求之高史无前例

气候谈判历时二十余年，取得的积极成果有目共睹，存在的问题亦清晰可见。以2012年多哈会议通过的《京都议定书》修正案为例，其经过八年艰苦博弈方尘埃落地。疫情之后，发达国家和发展中国家在担责原则、资金支持、技术转让、减排承诺等核心问题上存在的严重分歧，仍然会成为阻碍气候谈判的根本症结。一些发达国家甚至以“退群”相要挟，试图用气候新协定取代《京都议定书》。长期以来，《京都议定书》确立的谈判框架一直饱受各缔约方诟病。

第一，《京都议定书》使一些发展中大国摆脱了减排义务，而这些国家是全球碳排放增量不断加大的根源。据测算，未来50年，发展中国家将会有超过50%的全球二氧化碳排放增量。在这种情况下，列入《气候变化框架公约》附件一的国家（根据《京都议定书》的规定，在2008—2012年承担二氧化碳量化排放义务的工业发达国家和转型经济国家）即使在减少碳排放方面采取最彻底的措施，对全球气候的改善也无济于事。

第二，《京都议定书》减轻了发达国家的义务，允许发达国家向其他国家购买排放权以代替本国采取的减排措施。将在国外实施减排项目减少的排放量计入本国减排量统计，其生态合理性遭受质疑。

第三，《京都议定书》规定的减排量仅具有象征意义，远不符合专家们建议的减排规模。况且，影响气候变化的温室气体积聚速度远远高于《京都议定书》所规定的温室气体减排额度。

第四，《京都议定书》并未明确规定发达国家为防止和适应气候变化对发展中国家提供援助的实施机制和监督措施。

第五，没有美国这个世界最主要经济体和全球温室气体最大排放国的参与，《京都议定书》不能被视为国际气候治理的有效工具。2001年3月，乔治·布什宣布美国退出《京都议定书》，其理由是《京都议定书》对经济增长实施了不合理的限制，让一些最大的发展中国家摆脱温室气体减排义务也是不公正的。尽管奥巴马当局声称美国要全方位回归气候谈判，但表示美方关注的是以新的气候协定取代《京都议定书》，而新协定须使包括发展中国家在内的所有排放大国承担义务。《京都议定书》没有对不履行减排义务的国家规定制裁措施，使得其因缺乏法律强制力而显得软弱无力。

第六，议定书的议事程序和修改程序过于复杂，流于形式化；议定书附件二中的国家名单也应该定期修订，将符合条件的国家纳入其中；等等。上述气候谈判的新挑战如果不能在原有的宣言和协定中得到合理解决，不能在新协定的谈判中得到合理回应，那么疫情之后的气候谈判将困难重重，前途未卜。

现今，各缔约方勾心斗角，对气候新协定的谈判心态复杂。由于《京都议定书》将《联合国气候变化框架公约》中的“共同但有区别的责任”原则具化为发达国家单方面的量化减排义务，所以发达国家深刻感受到气候问题对其经济发展的硬约束，在自身履约意愿大幅降低的同时，迫切希望向发展中国家推卸减排责任。发达国家与发展中国家在减排问题上的矛盾日渐上升为全球气候治理的主要矛盾。早在2012年多哈气候峰会上，澳大利亚就提出，强制减排不应只是发达国家的责任，新兴经济体也应参与其中。发达国家抓住德班平台“适用于所有缔约方”这一表述，试图提前结束《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》两个工作组，另起炉灶，从而抛弃“共同但有区别责任”原则、摆脱提供资金及技术支持的减排承诺（这一行为遭到发展中国家的强烈反对）。此外，有专家提出气候新协定应进行制度创新的建议，如“可根据每个国家人口数量和经济能力分配配额，确定温室气体排放上限”；“应使20个最大排放体承担温室气体减排的主要责任，为落后国家制定切实可行的减缓和适应计划”；建立国际气候新组织；等等。

气候新协定谈判缘何如此艰难？除了气候谈判会决定各国未来经济、社会发展的根本走向和重大利益关切外，从制度建构的维度看，气候新协定调整范围之广、回应利益诉求之复杂、差别性参与主体之多、法律技术要求之高史无前例。可以预见，如果抱残守缺式地坚持以往的谈判路径，那么，达成2020年后全球气候新协定的前景堪忧。

截至目前，气候公约缔约方大会已经举办了25届、议定书缔约方大会已经举办了15届，总的来说，成绩与问题同在、困难与信心交织。疫情之后，面向未来的气候新协定所预设的一切外部条件都发生了根本性的、结构性的改变：全球经济遭受史无前例的重创，单边主义和保护主义盛行，“去全球化”趋向显现，中美关系持续恶化导致全球治理“领导力赤字”凸显，等等。这些严峻挑战一方面给疫情之后的全球气候谈判制造了更多复杂的不确定性因素，另一方面也为疫情之后气候谈判法理向度的型塑与模式建构提供了革新的契机，昭示着一个“共商、共建、共享”的气候治理新时代的到来。