1992年《联合国气候变化框架公约》达成了到21世纪末将地球温度的变化控制在2摄氏度以内的政治共识,并提出了控制温室气体排放的目标和路线图,即到2050年全球由于化石能源燃烧所排放的二氧化碳比1990年减少50%,并要求发达国家率先减排,为发展中国家做出表率,到2050年其二氧化碳排放量要比1990年减少80%~85%。据此,1997年《京都议定书》达成,制定了1990—2020年发达国家减排三项行动,即发达国家内部的自行减排、联合减排与发展中国家帮助发达国家减排的清洁发展机制和具体目标:2020年要比1990年平均减排20%。虽然美国拒绝签订《京都议定书》,干扰了《京都议定书》的实施,但是总体而言,发达国家减排的努力还是展示了其效果。欧盟2019年排放量比1990年减少了23%,美国将其减排目标修正为与2005年相比较减排17%,到2019年减排已经达到15.5%。2015年达成、2016年生效的《巴黎协定》改变了《京都议定书》发达国家率先减排的制度安排,要求所有缔约方按照共同但有区别的责任和各自能力的两项原则自愿减排,都要按照21世纪末要把全球的温升较工业化初期的变化控制在不超过2摄氏度,并为将其控制在1.5摄氏度而努力的要求,提交自己面向2030年国家自主贡献的强化目标并制定面向21世纪中叶的国家低排放战略。

虽然全球各个方面对《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》的理解有很多差异,甚至不少阴谋论者对其充满怀疑,但是应对气候变化问题推动了全球能源的低碳转型。全球能源转型的两驾马车,一个是提高能源效率,另一个是发展可再生能源。

从OECD国家来看,1992年《联合国气候变化框架公约》颁布27年以来,基本上实现了能源的零增长和温室气体排放的负增长,前者依靠提高能源效率,后者依靠发展可再生能源。欧盟是能源转型的主要推动者。在1997年《京都议定书》达成之后,欧盟率先提出了到2050年温室气体排放减半和可再生能源占比提高至50%的战略目标。为此,在2002年约翰内斯堡联合国可持续发展世界首脑会议上,时任德国总理施罗德提出了全球可再生能源发展联盟,要求所有的国家都要制定可再生能源发展目标和鼓励发展可再生能源的政策。

德国和欧盟发展可再生能源的政策对我国能源政策的变化产生了实质性的影响。在2004年的波恩国际可再生能源大会上,中国代表团向世界承诺将制定法律和发展规划,支持可再生能源的规模化发展。2005年2月颁布、2006年1月实施的《可再生能源法》,推动了中国非水可再生能源的快速发展。尤其是在2005年召开的北京国际可再生能源大会上,时任国家主席胡锦涛同志提出了“加强可再生能源开发利用,是应对日益严重的能源和环境问题的必由之路,也是人类社会实现可持续发展的必由之路”的著名论断。在2009年纽约联合国气候峰会上,胡锦涛同志再一次向全球宣布:今后,中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划,并继续采取强有力的措施。一是加强节能、提高能效工作,争取到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年有显著下降。二是大力发展可再生能源和核能,争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。三是大力增加森林碳汇,争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷,森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。四是大力发展绿色经济,积极发展低碳经济和循环经济,研发和推广气候友好技术。中国作为第一个发展中国家中自愿承诺控制温室气体排放的国家,从第十一个五年规划开始,将提高能源效率和发展非化石能源的目标,以及逐步降低GDP能源强度和碳强度的要求,作为重要的约束性目标列入国民经济发展规划纲要。

2014年为了推动《巴黎协定》的达成,中美两国领导人多次会晤,各自提出了面向2030年和2025年应对气候变化的设想,成为全球各国提出国家自主贡献的“模板”。2014年张高丽同志作为习近平主席的特使出席了纽约联合国气候峰会并在大会上致辞,提出:中国将尽快提出2020年后应对气候变化的行动目标,碳排放强度要显著下降,非化石能源比重要显著提高,森林蓄积量要显著增加,努力争取二氧化碳排放总量尽早达到峰值。这是中国首次提出争取二氧化碳排放总量达峰的目标,为中美两国领导人就气候变化问题发表联合声明进行了铺垫。

2015年9月,在中美两国国家领导人的联合声明中,宣布中国正在大力推进生态文明建设,推动绿色低碳、气候适应型和可持续发展,加快制度创新,强化政策行动。中国到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放量将比2005年下降60%~65%,森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。中国将推动绿色电力调度,优先调用可再生能源发电和高能效、低排放的化石能源发电资源。中国承诺将推动低碳建筑和低碳交通,到2020年城镇新建建筑中绿色建筑占比达到50%,大中城市公共交通占机动化出行比例达到30%。中国将于2016年制定完成下一阶段载重汽车整车燃油效率标准,并于2019年实施。中国将继续支持并加快削减氢氟碳化物行动,包括到2020年有效控制三氟甲烷(HFC-23)排放。至此,应对气候变化的政治承诺,成为推动我国能源转型的重要推动力。

截至2019年,我国非化石能源占一次能源消费比重达15.3%,其中可再生能源占一次能源消费比重达13.1%,占非化石能源比重达85%。从2005年至2019年,我国煤炭消费占比由67%降低到57.7%,下降了9.3个百分点,可再生能源消费占比提升了7个百分点,填补了煤炭下降率的75%。在发电量方面,2019年我国煤电占比60.8%,较2005年下降了17.2个百分点,可再生能源电力由16.1%上升到27.9%,提高了11.8个百分点,非水可再生能源的贡献率高达85%。尤其是发展可再生能源成为落实能源安全新战略、构建清洁低碳安全高效能源体系的重要内容,成为推动能源转型、实现经济高质量发展的重要贡献力量,同时也是我国作为应对气候变化国际合作的参与者、贡献者、引领者的靓丽名片。

我国特别是在落实“绿色电力调度,优先调用可再生能源发电和高能效、低排放的化石能源发电资源”方面成效显著。截至2019年底,全国主要可再生能源发电装机容量7.94亿千瓦,占全部电力装机容量的39.5%,相比2005年提高了16.2个百分点,其中非水可再生能源发电装机容量占比由2005年的0.6%提高到2019年的21.8%。2019年,全部商品化可再生能源利用折合6.4亿吨标准煤,占全国一次能源消费量的13.3%,相比2005年提高约7个百分点。其中可再生能源发电量2.04万亿千瓦时,占全部发电量的27.9%,相比2005年提高11.8个百分点,非水可再生能源发电量占比由2005年的0.1%提高到2019年的10.1%。

我国的能源转型不仅展示了中国政府应对气候变化的努力,也为大气污染治理做出了重要贡献。“十五”“十一五”“十二五”和“十三五”期间我国能源消费的增量中电量的占比分别是35%、45%、63%和85%。能源增量中的污染压力不断减少,能源发展的高质量转型为减少大气污染物排放贡献显著。这些数据说明,能源、环境、气候是可以协同治理的。