1979年,全国人民代表大会常务委员会通过并颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,并于1989年正式实施,社会各界对环境保护问题的重视程度不断提高,尤其是对大气污染治理的呼声日益高涨。但是,此时的环境保护对能源的约束很有限,只是在末端治理上提出一些要求,比如煤炭燃烧的烟尘治理、脱硫脱硝等措施,还没有从全产业链、全寿命周期关注能源生产和消费过程中的环境问题。从2013年大气污染防治攻坚开始,环境政策对能源有了实质性的额外约束。

其实,我国能源生产和消费的过程中都产生了严重的环境影响。1949—1978年期间的能源消费低增长时期,主要的破坏在于对生态环境的直接破坏,比如植被破坏、水土流失等。2002年国务院常务会议决定实施退耕还林,我国森林面积退化、萎缩和植被破坏、水土流失的局面得到有效遏制。1978—2012年的34年间,我国能源生产和消费对生态环境的破坏,从对生物质能源的过度开发和小水电无序发展造成的对生态环境的破坏,转化为化石能源生产和消费对生态环境的破坏。化石能源消费给全国造成了大气污染环境损害,同时能源生产过程对生态环境系统的破坏也十分严重,为我国提供了70多年煤炭供应的山西省,近15%的国土面积是采煤之后的塌陷区和面临塌陷威胁的煤矿采空区,几乎所有的土壤和水源都遭受到不同程度的污染和破坏。松辽地区维持了大庆油田等石油企业50多年的石油高产稳产,也带来了严重的地下污染,这些地区都已经成为我国土壤和地下水污染治理的难点。

2012年末和2013年初,我国采取了“壮士断腕”的措施治理大气污染,部分地区能源发展受到了“环境保护的约束”。在此之前,不是能源、环境政策等方向上出了问题,而是落实不到位。1988年第三次全国环境保护会议提出,同时实行污染物排放浓度控制和总量控制。1996年8月,《国务院关于环境保护若干问题的决定》中首次提出“要实施污染物排放总量控制,建立总量控制指标体系和定期公布制度”,标志着我国污染物排放管理开始由浓度控制向浓度控制和总量控制相结合转变。我国的总量控制制度从形成到目前已经历了4个五年规划,经历了不断探索、逐步发展的过程,实施成效明显。我国通过《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》,要求废气或废水中排放的烟尘、二氧化硫、粉尘、化学耗氧量、石油类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬和工业固体废物排放量12项指标实现排放总量下降10%~15%的目标,并明确提出了“一控双达标”的考核目标,即2000年全国实现污染物排放总量控制目标,47个重点城市实现环境功能区达标和全国工业企业排放达到污染物排放标准。在国内生产总值年均增长8.3%的情况下,减排目标基本完成。但这一时期我国的环境形势已经发生了重大转变,环境污染随着国内生产总值的增长同步高速增长,积累下来大量的环境问题。面对日趋严重的环境恶化局面,2003年党的十六大提出走一条新型工业化发展道路,建设资源节约型和环境友好型社会,希望从根本上解决环境污染问题。

能源体制改革极大地提高了能源供应能力,推动了经济超预期发展和结构变化,环境保护滞后于经济发展的差距进一步拉大。“十五”期间,由于化石能源消费快速增长,导致我国工业废气、废水排放量和固体废物产生量进入迅速增长阶段,年均增速分别达到22%、8.5%和17%。虽然制定了二氧化硫、尘(烟尘和工业粉尘)、化学需氧量、氨氮、工业固体废物排放量减少10%~20%的目标,但是在能源总量几乎五年翻一番的大背景下,污染物总量控制指标无法落实。这种情况迫使国家除了对各类污染物实行总量控制之外,还对能源总量和GDP的能源强度实施管理,“十一五”期间,能源、环境总量协同控制被提升到国家战略的高度。我国的环境保护规划实现了由软约束向硬约束的转变。其中,二氧化硫和化学需氧量为两项“刚性约束”指标,计划到2010年,其排放量在2005年基础上削减10%。这一时期总量控制在制度设计、管理模式和落实方式上进行了大量的创新,突破了有总量、有控制的制度关键,在三大措施、三大体系、八项制度的有效支撑下,化学需氧量和二氧化硫双双超额完成了减排任务。但是“十一五”期间能源的增速仍然十分可观,尤其是煤炭消费、燃煤发电和城市汽车出现了前所未有的高速度发展,从而导致了2012年末和2013年初期大气污染凸显。

2013年9月《大气十条》发布实施,其核心内容就是控制煤炭消费、提高油品质量,控制工业化过程和机动车的污染物排放量。2011年我国煤炭消费量高达38亿吨,是2000年的3倍多,其中2/3是非发电用煤,仅氮氧化物一项的排放量,就超过了经济合作与发展组织(OCED)国家的总和。

可以开展一个简单的比较:中国和美国都有900多万平方千米的国土面积,2012年美国的煤炭消费量为8亿吨,而我国的煤炭消费量接近40亿吨,是美国的5倍。当时美国国家标准中规定柴油中硫的含量不超过10ppm,而我国当时的国标是2000ppm,甚至一些非道路机具使用的柴油含硫量高达1%以上,分别是美国的200倍和上万倍。如果把煤炭消费量降下来,把油品质量提上去,我国的大气污染治理就可以取得明显的成效。

在2018年全国生态环境保护大会上,就打好污染防治攻坚战问题,习近平总书记明确提出了“调整能源结构、减少煤炭消费、增加清洁能源供应”的要求。大气质量改善等环境问题的硬约束,迫使不少地方开始采取以电代煤、以气代煤等治理散煤的措施,国家也鼓励更多的煤炭用于发电,从而推动能源的结构转型和高质量发展。到2019年底我国煤炭在能源消费中的比例已经下降到57.7%,比2012年下降了10多个百分点,困扰我国多年的煤炭消费能源占比一直维持在70%左右的局面得到了初步扭转。即使2018年和2019年煤炭消费反弹,2012—2019年七年间煤炭总消费量基本上实现了零增长。与此同时,我国燃煤发电量增加了1.16万亿千瓦时,相当于近5亿吨非发电用煤转向发电,到2019年底我国电煤的比重达到50%以上,比2012年提高了10个百分点,为大气污染治理做出了重要的贡献。从2013年的大气污染治理开始,出现了环境治理与能源转型相互促进的互动局面。我国蓝天保卫战和污染防治攻坚战的经验表明,环境治理必须以推动增长方式、能源系统和生活方式的绿色转型为根本。