低碳约束下的新竞争，或令城市迎来再次洗牌的机会。

撰文：财新智库研究员 汪苏  实习助理研究员 段靖宇

  “未来，我们可以想象的画面是，城际站就在市内，火车在雄安地下穿城而过，市民出行便捷舒适。地面窄路密网，人和车各行其道。这是一座对人友好的城市。”河北省委副书记、河北雄安新区管委会主任陈刚曾如此描绘未来雄安的景象。作为对标国际一流的未来之城，雄安寄托了设计师们对绿色、宜居、高效的理想城市的抱负。

事实上，除了雄安新区，很多中国“老城市”也已经开始将低碳纳入提升城市竞争力的考量。近年来中国掀起了一股低碳城市建设热潮。国家发改委从2010年开始，共推出三批低碳城市试点，目前已涵盖6个省份、81个城市。北京、上海、天津、广州、深圳、杭州、武汉、成都等中心城市均在列。总体而言，试点取得一定成效，但在缺乏有效激励和严格考核的情况下，进展仍显不足。

不过，这种“软约束”的状况，可能很快将被打破。中国国家主席习近平今年9月底亲自在联合国大会上宣布，中国要在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。城市占中国碳排放的70%以上，承载着中国60%的常住人口。未来二十年，还有2-3亿人会进入城市。城市无疑成为中国实现碳中和目标的主战场，将面临一场低碳约束下的新竞争。中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王克等专家认为，未来二十年内，城市可能因此迎来再次洗牌的机会 。

国际上，不少著名城市已将应对气候变化、低碳绿色作为核心战略。纽约市2006年发布的面向2030年的城市规划，即名为《更绿色更美好的纽约》。童话之都丹麦首都哥本哈本则在2009年就公布了雄心勃勃、为期16年的气候变化应对计划，宣布建设全球第一个碳中和城市，到2025年实现碳中和。自行车已成为哥本哈根的另一张名片，能源转型也成为全球学习的样板。上世纪70年代，丹麦逾90%的能源依赖进口，因此1973年第一次石油危机爆发后，丹麦经济遭受重创。如今丹麦一半的电力来自风能和太阳能。

对于中国城市而言，从现在开始加大力度向低碳转型，不仅仅意味着完成政治任务或是提升品牌效应，更是关乎10亿人的福祉。气候变化带来的海平面上升、城市升温直接威胁着人民健康和安全，不合理的城市规划、高碳出行方式等也无时不在制造拥堵、焦虑并加剧空气污染。围绕中央提出的高质量发展要求，低碳城市有望成为当前城市发展多种矛盾的一种集约式解决方案——我们或许可以期待，在不久的将来，城市更加低碳绿色，并且更加充满活力、宜居友好。

相比于乡村而言，城市本身即是一种低碳方案，因为集约就可以降低碳排放强度。按经济合作与发展组织（OECD）和各国统计数据测算，美国等发达国家的农村能耗和排放大致是城市的3倍。复杂系统性科学研究中心圣塔菲研究所前所长杰弗里•韦斯特在《规模: 复杂世界的简单法则》一书中阐述了城市的规模优势：无论在美国、中国、日本、欧洲还是拉丁美洲，城市人口增长一倍，基础设施增长85%就可以了，体现了15%的节约。

但是， 现阶段中国的城市化进程仍明显滞后。截至2019年末，中国常住人口城镇化率为60.6%。上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭曾指出，中国城市化率比国际上处在同样发展阶段的其他国家，低了5%-10%。并且，中国户籍人口城镇化率仅为44.38%，这意味着还有上亿农民工游走于城乡之间。这种“两栖”状态又导致两头占地、两头建设，也增加了不必要的碳排放。

中国想要在全面实现现代化、提升生活水平的同时尽可能降低碳排放，必须加快推进城镇化；并且，须抛弃一些建言者所倡议的“候鸟”模式，而是让农民举家在城市定居下来。

“有研究表明，城市的人口密度越高，人均的碳排放和能耗越低。”能源基金会低碳城市项目主任王志高表示。也就是说，不仅要推进城市化，中国还应该基于人口流动规律，提高中心城市承载力，由此带动都市圈和核心城市群发展。这无论从经济角度还是能耗角度，都是中国城市化的优选路径。 

扩大城市规模并不意味着制造“城市病”——这更多是城市规划和治理问题。理想中的低碳城市应该具有紧凑、功能混合、窄马路密路网、公交便利等特征，如此不仅对行人和骑行友好，空间的紧凑和交互也会带来更多的交流和互动——城市活力和创造力正来源于此。

中国不少城市则步入歧途。

在片面追求高绿地率、大开敞空间的观念引导下，中国城市普遍建设了大量的高层居住和商业建筑，辅之以大尺度、低密度道路网格局，形成了钢筋水泥的丛林，空间丧失了人性化尺度，城市冰冷无趣，缺乏活力。事实上，我们已经看到，不少宽马路、低密度、依赖机动车的新区毫无活力，沦为“睡城”甚至“鬼城”。而综合看来，这样的城市形态平均容积率其实并不高，但能耗将被锁定在较高的水平。

这些前车之鉴必须在“十四五”以及更长远的城市建设中加以警惕，避免形成新的“高碳锁定效应”，因为城市的空间、建筑、交通等格局，一旦形成，改变起来非常困难，这将直接影响未来40年后城市能否实现碳中和的目标。在王志高看来，能源基金会几年前发布的《翡翠城市》所给出的十项原则，是建设低碳城市应该遵循的标准。例如，其中一些原则表明，在目前的容积率水平下，中国城市完全可以以较高的建筑密度、更人性化的建筑和公共空间尺度营造更宜人和低碳的城市。

以碳中和目标为契机，政策制定者或许是时候重新审视中国城市。集聚是城市的内涵和灵魂。让人自由地进入城市，留下来，以合理的形态聚集，正是一座城市蓬勃的基础，并为低碳生活提供可能。东京都市圈聚集了日本超过四分之一的人口，但依靠发达便捷的公共交通系统，整个地区的交通依然高效有序。东京23区的公交、步行、自行车出行比重总计达近90%。

碳达峰时间表提前以及碳中和目标的提出，大大增加了城市的减碳压力。王克表示，国家层面会提出碳排放达峰行动方案。2030年前达峰意味着“十四五”特别关键，需要很多扎实的行动去证明中国的承诺。中央还提出，支持有条件的地方率先达峰。一些城市尤其是低碳试点城市可能需要提前达峰。政策没有“一刀切”，但不意味着可以更晚达峰的城市压力更小——这些城市对高碳产业依赖严重，转型任务严峻。

也就是说，中国城市发展的约束发生了根本性转变。减碳成为硬约束。城市必须基于自己的条件和禀赋，完成低碳转型。过去短短数十年，我们见证了全球范围内很多城市的兴衰。碳约束将引发新一轮的城市结构调整。对严重依赖煤炭等高碳资产的城市，甚至是生死考验。

如前文所述，城市将是降低碳排放的主战场。城市应该如何回应低碳要求，并抓住低碳转型的机遇，打造城市发展的新引擎？

王志高认为，向低碳城市转型，要在六个方面下功夫：人、空间、基础设施、产业、金融、治理。举例来说，在“人”的方面，主要是促进人的自由流动和有序集聚，使更多的人能够生活在能效更高（一般也意味着经济更发达）的城市里，还要引导人们崇尚低碳理念并在消费行为上自觉履行这一理念。在“基础设施”方面，要在规划阶段用系统思维统筹各类设施，集成融合，实现效率的最大化，这一点在投资新基建的过程中尤为重要。城市的能源基础设施应尽快朝向低碳方向布局，重点关注分布式光伏、分布式区域建筑能源系统、储能设施、职能微网等。在“金融”方面，城市应加快气候投融资、生态投融资等新的投融资体系的建设，构建环境外部性成本内部化的渠道和机制。 

现阶段，要做好四个调整：能源结构、产业结构、交通结构和用地结构。

目前较多研究都预测，2050年左右，中国非化石能源比重将从目前的15%左右，提升到80%左右甚至更高。2019年，煤炭占中国一次能源消费比重仍达57.7%。很多专家呼吁，从现在开始不再上马新煤炭项目，逐渐用非化石能源替代煤电。煤炭资产和以煤炭为主要产业的城市已经受到冲击。而所有城市尤其是东部用电量大的城市必须严肃考虑如何平滑完成能源替代。

产业结构调整意味着要尽量用高附加值、低能耗的产业替代高能耗产业。很多城市必须寻求新的增长点。

交通方面则要因地制宜地发展公共交通，优化步行和骑车条件，提升交通系统整体效率，并用新能源车逐步替代燃油车。日前，国家有关部门提出，城市新增和更新的公交、环卫、邮政、出租、通勤、轻型物流配送车辆，使用新能源或清洁能源汽车，2020 年底前大气污染防治重点区域使用比例达到 80%。能源基金会交通项目高级项目主任龚慧明预计，2035年左右，全国可以实现新车销售全部电动化。

用地结构方面，一方面要在新建区域，严格按照低碳要求规划、设计和建设，另一方面，要利用城市更新机会，纠正已经建设很多年，但一直缺乏活力的众多次新区、次新城存在的问题，通过填充式开发和低效用地的活化，提高土地开发的密度、功能的复合度，缩短出行距离。对于老城区，在设法完善公共服务设施的基础上，优化公共领域的空间利用，包括提升公共活动空间品质、增加绿色交通的路权等。城市建设区域应在土地规划和开发标准上，较大限度地支持本地可再生能源，如屋顶光伏、地热等的利用；提高建筑和基础设施的环境准入标准，发展超低能耗建筑和可持续基础设施，降低碳排放。

发展低碳城市很大的挑战是，如何回应低碳和发展的关系。这绝不意味着，低碳只能是城市的成本。我们或许可以将发展低碳城市，视为一种城市发展模式的重构，最终要产出绿色GDP，并令城市环境更清洁，空间更合理，生活更便捷，创造更宜居更有活力的城市。

已经有一些城市取得亮眼的成绩。

深圳2010年成为国家首批低碳城市试点，2013年率先启动碳排放交易试点，2018年又成为国家可持续发展议程创新示范区。深圳将以更少的能耗、更低的环境代价，实现高质量可持续发展，作为转型升级的必然选择，主动调整经济结构、能源结构，并大力发展新能源车和绿色建筑，实现了碳排放达峰、空气质量达标、经济高质量增长协同“三达“的目标。

更严格的环境标准和碳排放管控，对深圳淘汰落后产能，实现产业和经济的转型升级起到重要的倒逼作用。深圳市原副市长、哈尔滨工业大学（深圳）教授唐杰牵头的一份研究显示，碳排放管控和交易制度的实施，促进了电力供应的清洁化和低碳化，电力部门整体排放强度下降了近10%。2013-2017年，受碳排放交易体系管控制造业企业平均碳强度下降达34.8%，但企业增加值增速显著高于全市平均水平。并且，限制高耗能高污染企业发展，加速了深圳产业不断向高端化、高附加值转型。

相较于深圳，作为曾严重倚赖重工业的城市，武汉的转型或更有参考价值。武汉2013年成为第二批低碳城市试点后，对低碳城市作出顶层设计，设定了总量目标，还出台了《武汉市碳排放达峰行动计划（2017—2022年）》。通过关停高耗能、高污染企业，推动钢铁、石化、水泥、造纸等传统行业低碳化改造和转型发展，同时壮大信息技术、生命健康、新能源环保等低碳型战略性新兴产业和现代服务业，武汉市重工业占规模以上工业产值的比重已由2010年的76.7%降至2016年的20%左右，高新技术产业产值占比则由39.9%提高到70%。

不少专家都指出，经济发达地区“腾笼换鸟”的过程，并不是落后产能的简单转移。在向欠发达地区转移产业的过程中，很多企业改善了土地、产房等生产条件，以转移为契机，更新改造设备，提高了效能。

但是，从全国平均水平来看，城市低碳转型仍处于起步阶段。很多地方对低碳城市理念各异、城市碳排放数据不清、缺乏刚性考核和评价体系、激励机制不足，这些原因导致低碳城市试点总体进展仍不够深入。

不同于空气污染可以采取大量末端治理手段，城市低碳转型目前主要依赖结构调整，难度不言而喻。

即便挑战很大，很多专家仍然对低碳城市的未来感到乐观。因为城市本身就意味着创新。建设低碳城市更不是要背离那句“城市让生活更美好”的铭言。

“要实现碳排放达峰，靠抑制消费是不可能的。我们还要满足全面现代化的要求，还要满足人对美好生活的向往。”王克强调。

或许，答案在城市本身。

“为什么要发展城市？它是作为创新要素的聚集地，人才、资本、知识等等，迸发出很多创意的火花，实现技术创新、技术革命。这些创意创新又很快可以放到城市里去实践，在这种动态循环中加速改进。”王克表示。

这些创新带来的可能性，有望极大地推动低碳城市的发展。

  “最关键是技术能不能突破。”龚慧明也表示。以新能源车为例，如果电池等技术能进一步突破，对消费的带动将立竿见影。而如果储能技术等能够突破，未来分布式能源、智能电网也将带来电力系统的革命。或许每栋建筑都可以“发电”。

在可再生能源的发展过程中，我们已经感受到技术和产业革新的力量。依托于国内大循环和大市场，中国光伏产业发展世界排名前列，风电、光伏度电成本较十年前分别下降69%和90%，在一些地方已经可以和煤电价格竞争。可再生能源预计很快就可以实现平价上网。

而对城市而言，提高创新能力，本质上是一个治理问题，包括创造对人才友好、创新友好的环境；转变政府思维，改进政府治理，创新城市规划机制，改变部门导向、自上而下的方式，使城市设计真正从满足城市市民和社会需求出发；通过碳交易等机制创新、制度创新，带动多元主体参与，引导低碳经济发展和城市转型等等。

对于严重依赖煤炭等高碳产业的城市而言，转型更为艰巨。但回望城市发展历史便可知，城市总是在面临一次次的兴衰考验。许多国际著名城市也都经历过艰难的转型。二战后，美国制造业开始转移。上世纪六七十年代，曾经对制造业依赖严重的纽约和底特律一样步履蹒跚，却最终通过创新，比以前更有活力。

如果煤炭等产业的衰退甚至最终消失已经是不可避免，对于依赖这些产业的城市而言，则不该再抱有幻想，应该选择坚定地转型。或许《城市的胜利》作者爱德华·格莱泽对于重振美国锈带衰退工业城市的意见，可以提供一些借鉴：重新振兴这些城市需要彻底地抛弃原有的产业模式，就像一条蛇褪去它的表皮一样。

 “最终低碳得靠产业革命、组织方式革命、技术的革命。”王克表示，这是一次挑战，反过来就是一次重大机遇—— “城市本身都在动态变化过程中。低碳对城市来说，实际上就是一次大考。”