2020年12月30日，生态环境部发布《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《分配方案》）。本文对《分配方案》核心内容的变与不变、关键问题作了简要的梳理与分析，供大家参考。

在《分配方案》正式发布之前，生态环境部曾在11月20日公开发布该方案的征求意见稿及其编制说明，征求意见时间至2020年11月29日止。仔细研读可见，《分配方案》的变与不变如下：

一、 主要变化

1、暂不设地区修正系数

征求意见稿中曾引入一个地区修正系数（小于1）作为配额分配调节的参数：“考虑到各地区实现其控制温室气体排放行动目标的需要，各地区可结合本地实际通过地区修正系数收紧本地区配额”。然而该参数也引起了市场主体公平与电力市场化改革方面的讨论，最终此次发布的分配方案暂不设地区修正系数。

2、纳入配额管理的重点排放单位

征求意见稿中纳入配额管理的重点排放单位名单以“发电行业（含其他行业自备电厂）2013-2018 年任一年排放达到2.6 万吨二氧化碳当量”为筛选条件，此次分配方案终稿中将纳入全国配额管理的重点排放单位筛选年份调整为“2013-2019年”。此前，生态环境部组织各地开展了2013-2019 年度重点排放单位碳排放数据报送与核查工作。受疫情等因素影响，排放数据收集进度缓慢，根据上年度（2019 年度）数据形成的重点排放单位名单也无法确定。如今时间已至2020年底，2019 年度数据进入收尾工作，历史数据年份和纳入企业名单也理应确认。根据筛选结果，2019-2020 年全国碳市场纳入发电行业重点排放单位共计2225 家，较征求意见稿中的2267 家减少了42家。

3、体现温室气体和污染物的协同管理

《分配方案》正式发布稿较征求意见稿增加了一条不予发放及收回免费配额的情形：“未依法申领排污许可证，或者未如期提交排污许可证执行报告的”。这条变化再次体现出2018年机构改革以来生态环境部不断在加强温室气体和污染物的协同管理。在本月生态环境部例行发布会中，生态环境部新闻发言人也披露了部门已制定《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》拟于近期印发实施，相信未来碳排放管理与生态环境保护相关工作的监督检查协同力度将进一步加深。

二、 不变之处

不变之处

除以上几点内容以外，《分配方案》中关于纳入机组类型与判定标准、配额分配方法与清缴规则、各类机组的碳排放基准值等核心要素均与上一版征求意见稿保持一致。

2019年以来，生态环境部公开发布过三版《分配方案》，分别是：（1）2019年10月生态环境部组织能力建设培训中发布的《2019年度分配方案（试算版）》（方案二）；（2）2020年11月《2019-2020年度分配方案》征求意见稿；（3）2020年12月《2019-2020年度分配方案》正式发布稿。其中主要区别如下：

表1 《分配方案》历史版本比较

*根据相关报道，较多电力企业尚未在2018年度对燃煤单位热值含碳量和碳氧化率采用实测，在当年度排放量核算时采用了惩罚性高限值，因此试算版的分配方案配额基准线相对较宽松，而在2019年度的核查中大部分企业已采取实测数据。

《分配方案》简评：

1、《分配方案》发布吹响了全国碳市场最后冲刺的号角

自从今年9月22日中国国家主席习近平宣示“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和” 之后，短短两个月内，关于全国碳市场的法律基础、交易管理、配额分配、排放报告与核算、核查等核心内容文件不断发布，全国碳市场的政策逐渐明朗。作为碳市场核心要素的配额分配一直是各方关注的焦点，《分配方案》在十三五收官之际出台，可谓吹响了全国碳市场最后冲刺的号角。本次通知同时要求各省级生态环境主管部门按照要求于2021年1月29日前提交发电行业重点排放单位配额预分配相关数据表。这些信号彰显了主管部门贯彻落实中央经济工作会议部署做好碳达峰、碳中和工作的决心。目前看来，全国碳市场有望在明年进入实质运行阶段。

2、后续需要关注地方碳市场中的重点排放单位

《分配方案》指出“对已参加地方碳市场2019年度和2020年度配额分配的重点排放单位，暂不要求其参加全国碳市场2019年度和2020年度的配额分配和清缴。本方案印发后，地方碳市场不再向纳入全国碳市场的重点排放单位发放配额。”因此，对于尚未发布2020年度配额分配方案的地方碳市场，发电企业应当已确定进入全国碳市场完成下一年度配额分配和清缴。

截止12月30日，福建、广东和天津三个地方碳市场已公开发布了2020年度分配方案或已开展预分配工作，（拟）分配对象均包括发电行业。但本次通知中《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》也包括这些（拟）纳入地方碳市场的发电企业。这些企业是否应参加全国碳市场2020年度的配额分配和清缴，似乎仍有待最终确认。

表2 部分地方碳市场2020年度配额分配情况

（截止20.12.30已公开信息）