《办法》规定碳排放配额分配以免费分配为主，可以根据国家有关要求适时引入有偿分配。我国碳交易市场目前处于起步阶段，免费发放配额可以有效避免在碳市场建立初期对经济发展产生过大的负面影响，是排放企业在市场设立初期接受程度最高的配额发放方式。首次纳入的发电行业，在《2019-2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案》中还特地规定，在配额清缴相关工作中设定配额履约缺口上限，其值为重点排放单位经核查排放量的20%，即当重点排放单位配额缺口量占其经核查排放量比例超过20%时，其配额清缴义务最高为其获得的免费配额量加20%的经核查排放量，为配额缺口较大的重点排放单位降低履约负担，可见政策初期对于减排负担较重企业的呵护。但长远看，免费发放配额有悖于污染者付费的环境法基本原则，容易导致碳价失灵，高排放主体担责较轻而起不到较好约束作用，配额价值不能通过市场交易彰显，导致碳市场交易规模小、市场活跃程度不足。从欧盟市场和国内7大试点运行的经验来看，配额拍卖因其市场效率必然成为未来趋势，免费发放+拍卖相结合的配额分配是未来碳市场发展方向，拍卖份额可随着市场完善程度逐步提高。免费或者低价的碳配额政策，无法强劲的助力清洁低碳技术投资。