在新发展阶段研究推进征收碳税，应合理制定碳税改革策略，降低征收碳税对经济社会的冲击影响。

（一）适时明确碳税改革的政策方向

在统筹制定2030年前碳排放达峰行动方案等基础上，应旗帜鲜明地提出征收碳税的改革方向。这既可进一步在国际上表明我国在实现承诺的决心，也可在国内稳定企业和社会的预期，降低政府在宏观政策上的不确定性。

（二）保持宏观税负稳定以降低经济社会影响

对我国实施碳税的主要担忧，是在经济下行趋势下会进一步拖累经济增长。国外税改经验表明，利用绿色税改的双重红利效应和税收中性，即在降低部分税收的同时提高与绿色相关税种的收入，在实现生态环境保护目标的同时保持宏观税负稳定，是一个较为成功的做法。我国减税降费政策的持续实施，已为征收碳税提供了一定的政策空间。可在保持我国宏观税负稳定的前提下开征碳税，尽可能降低碳税对经济社会发展的影响。征收碳税不作为增加财政收入的手段，其目标是通过增加化石燃料的税负来提高碳排放成本，根本目的是为了减少碳排放。

（三）制度设计上应明确征收范围和征税环节，低税率起步，分步动态调整

1、明确限定征收范围。在没有碳交易市场的情况下，碳税应对所有的碳排放企业一体征收。但在我国碳交易市场已经先行建立的情况下，在碳税的征收范围上，应该避免对同一排放源或企业同时实施碳交易和碳税政策，防止造成企业的双重负担。因此，应该明确将纳入碳交易体系的排放源或企业排除在碳税的征收范围之外，也就是说，碳税的征收范围是碳交易体系覆盖范围之外的碳排放源或企业。

从全国碳交易市场的启动和发展趋势来看，目前纳入碳交易的企业排放标准是年能耗一万吨标准煤，未来还可能会逐步降低标准从而将更多的企业和碳排放量纳入调控范围。这也就意味着，碳税的征收范围将主要是中小企业。

2、采用简易计税方式。考虑到碳税的征税对象主要是中小企业，为了降低征管成本和企业管理成本，碳税应尽量采用较简易的计税方式。具体而言，应在企业二氧化碳排放量的确定上采用简易的方式，直接根据化石燃料消耗量和排放系数计算排放量和应纳碳税额，而不是分行业考虑各种特殊因素。这样做，尽管可能存在着一定的不公平性，但有利于降低企业在核定碳排放量上的成本，以及使得税收征管成本也能够相应降低。

3、合理选择征税环节。选择化石能源生产环节还是消费环节征收也是碳税制度设计上的争议之处。在生产环节征收碳税有助于有效控管税源和降低征管成本，具有操作的简便性和现实可行性。但碳税目的是通过影响消费者行为选择来达到减少排放，加之我国目前的资源价格形成机制不完善，税负难以从生产环节传导给消费者，显然将征收环节设置于消费环节更为合理。从既积极稳妥推出碳税，又尽量弱化负面影响的角度考虑，可考虑在碳税实施初期选择化石能源开采和生产环节征收，未来随着征管能力的提高和控管条件的具备，再将征税环节调整为消费环节。

4、选择低税率起步。考虑到我国社会经济的发展阶段，为了能够对纳税人碳排放行为形成一定影响，同时不过多影响中小企业的发展，碳税应选择从较低的税率水平起步。从碳交易试点情况来看，尽管目前我国部分地区碳市场的价格可以达到每吨二氧化碳100多元，但在企业的初始配额实行免费发放的情况下，这只是企业超过配额后的碳排放的价格。如果考虑企业全部二氧化碳排放量的话，实际成本将会很低。国外已开征碳税的国家在起步阶段也多数选择较低的税率水平，其后再根据情况提高税率水平。因此，与碳市场中的碳价格相协调，碳税不可避免地需要采用低税率起步的制度设计，再动态进行调整。

（四）做好碳税与碳交易等政策之间的协调

考虑碳税与碳交易之间的协调配合关系，通过建立相关协调机制，以消除两者在配合上的障碍。总体来看，碳税与碳市场的协调机制应包括两个方面。

1、调控范围的协调机制

如前所述，为了避免对同一排放源或企业造成双重负担，明确规定纳入碳交易体系的排放源或企业不属于碳税征收范围。考虑到部分属于碳税征收范围的企业也可能参与自愿减排交易（CER），因此，对应纳碳税的企业从碳交易市场中购买的排放量也可以给予免税政策。此外，在可行的情况下，还可允许符合条件的企业或排放源，如在一定的二氧化碳排放范围内的企业，允许其自行进行选择适用碳税或碳交易政策。

2、调控力度的协调机制

在碳税和碳交易调控力度的协调机制上，主要包括两方面的内容：一是不同调控手段在企业成本负担上的协调。由于碳市场所确定的碳价格存在不确定性，这与碳税相对确定的税率水平（碳价格）之间可能会存在着较大差距，可能会导致适用不同调控政策的企业之间存在负担不公平的问题。为构建相对公平的碳减排成本政策环境，需要从碳交易和碳税两个方面的制度设计着手，实现二者在调控力度上的大体一致。一方面，在碳排放权配额的分配上，需要结合碳市场的逐步完善，通过拍卖使企业有偿获取配额；另一方面，碳税需要根据企业配额拍卖的价格和碳市场中的交易价格情况，作为制定碳税税率水平的重要参考依据，通过建立动态调整的碳税税率制度来协调与碳交易体系之间的负担关系。

二是碳税和碳交易基于调控力度的配合方式。碳税与碳交易的另一个重要配合模式，是在我国碳市场发生失灵的情况下，即市场中的碳价格降低到很低的水平，已经无法调控企业碳排放行为时，通过碳税起到碳价支撑作用。此时，可对碳交易体系无法调控的碳排放和企业征收一定税率水平的碳税。这种情况下实施的碳税，是利用碳税在碳价格或排放成本上的确定性，以其税率水平来确定排放的最低碳价格。

文 |中国财政科学研究院副院长傅志华、财科院公共收入研究中心研究员许文、财科院研究员程瑜