实现碳中和的制度和政策保障
一是建立健全以应对气候变化法为统领的法律
法规体系，推动我国全面绿色低碳转型和发展，保障碳达峰与
碳中和目标如期实现。
应尽快启动应对气候变化专门立法进程，将制定应对气候变化法或碳中和专项法律列入当前立法计划及十四届全国人大常委会立法规划。
应对气候变化法应当构建以
碳排放或温室气体排放总量控制制度为核心，以碳排放许可、碳排放空间配置、碳
排放权交易、碳排放测量报告核查等配套制度为支撑，兼及清洁发展与绿色低碳转型等灵活执行机制的法律制度体系，促进实现碳中和与建设零碳社会。
在此基础上，考虑到实现碳中和目标的综合性和复杂性，应以调整优化能源结构为导向，统筹制修订能源法、
电力法、煤炭法、可再生能源法、节约能源法等相关法律；以促进资源循环高效利用为导向，统筹修改循环经济促进法和清洁生产促进法；以构建国家公园为主体的自然保护地体系、适应气候变化为导向，统筹自然保护地法、国家公园法、湿地保护法、自然保护区条例等的制修订，为我国全面绿色低碳转型提供基于自然的解决方案之相关法律保障。
各部门地方也应该在上述法律框架下，制定相关行政法规和地方性法规，为碳
市场、绿色低碳转型、清洁发展等的正常运行提供制度保障。
二是完善应对气候变化和低碳转型发展的宏观协调管理机制。
加强党中央的集中统一领导，设立碳达峰碳中和领导小组，强化顶层设计，统筹协调应对气候变化的国际、国内事务，推动领导小组工作的制度化和常态化，进一步完善相关部门的职责和工作程序，确保应对气候变
化工作得到中央各职能部门的重视和落实，形成更广泛的共识及协调合作机制，压实各方责任，指导各级政府部门、地方、企业落实碳达峰和碳中和目标。同时，要进一步加强地方应对气候变化和低碳转型的能力建设。
三是建立基于现有约束性指标并兼顾长期碳中和导向的碳排放总量控制目标体系及相关制度。
与发达国家履约的绝对量碳
减排不同，我国的碳总量控制目标要根据我国行政执行体制，建立自上而下与自下而上相结合、并与经济复苏和适度超前发展相适应的目标体系。
建议构建以碳排放总量控制目标为核心、碳排放强度和能耗强度双降的目标体系，取代现有的能源“双控”制度。这套目标体系一方面直接面向碳达峰和碳中和目标，另一方面也有利于促进经济结构转型和构建安全高效清洁低碳的现代能源体系，特别是高比例可再生能源体系构建，同时避免现阶段能源总量硬约束对经济发展的不利影响。
在具体目标值确立过程中，应充分借鉴现有能源、环境约束性指标的制定经验和实施办法，碳总量控制目标体系要反映经济、能源、环境全面发展状况，根据潜在的经济环境发展目标指标进行估算，并通过GDP发展目标、能耗强度下降目标、非化石能源占能源消费总量比重等目标，确定碳排放总量目标范围。
同时，还要进一步完善碳排放统计核算体系及相关制度，通过中央与地方协商制定和分配碳排放总量控制目标，推动央地形成
政策合力。特定区域和行业的总量控制，按照经济发展阶段、结构调整、技术升级、能源替代潜力、空气质量和大气污染总量控制要求等因素的变化，同时要考虑区域间电力调入调出以及人口转移等因素对碳排放转移带来的影响，合理进行空间配置、达峰总量及时间安排。
此外，鉴于当前国际国内经济发展的不确定性，“十四五”规划期间应对减排形势进行定期评估，并根据实际情况对碳排放总量指标进行适当调整。
四是部署面向碳中和的低碳技术支撑体系。
碳中和远景的实现，最终要落实到低排放和负排放技术在生产生活中的广泛应用。尽快面向碳中和目标需求，启动制定中长期低碳科技创新规划，加快碳中和关键核心技术研发和创新。
建立基于全球合作的低碳科技创新体系，推动大规模可再生能源并网、绿氢制造、氢能炼钢、可控核聚变、二氧化碳利用技术等关键共性技术、前沿引领性技术、颠覆性创新技术的研发创新和应用推广，部署一批具有前瞻性、系统性、战略性的低排放技术研发和创新项目，突破碳中和发展中关键材料、仪器设备、核心工艺、工业控制装置等方面的技术瓶颈，逐步形成全球碳中和发展的新技术、新产品、新业态、新模式的创新中心。
同时要推动新一代信息技术和先进低碳技术的深度融合，全面大幅提升能源利用效率，通过碳中和愿景的引领和倒逼，在发展潜力大、带动性强的数字经济、智慧能源、智慧城市等高科技、高效益和低排放领域培育新增长动能，打造若干国际先进绿色低碳制造业集群。
稳步加快全国碳排放权交易体系建设，出台明确的碳定价规则。统筹碳排放权、用能权、
节能量、绿证交易等相关市场机制的改革，避免重复低效和高制度成本，研究将用能权与碳排放权交易合并的方法，优先将可再生能源尽早引入目前以火力发电为主的全国碳排放权交易体系，并逐步纳入
水泥、电解铝、
钢铁、化工等其他重点排放行业。
促进巴黎协定有关碳市场机制的谈判取得成果，探索国家间区域统一碳市场或碳排放权交易的可行性，通过合理定价，确保环境完整性，防止碳泄漏，促进公平贸易，降低减排成本，提高减排效果。
此外，在开展
碳交易的同时，中国仍有必要为开征碳税预留政策窗口，并择机推动碳税政策落实。
六是完善气候投融资政策体系。
贯彻落实《关于促进气候投融资工作的指导意见》，逐步构建气候投融资政策体系。将气候因素纳入现有的绿色投融资体系，从源头上确保气候友好的投融资导向，为引导市场主体开展气候投融资活动和规范金融机构产品创新提供分类标准和政策依据。
加大各级政府对绿色低碳转型发展的财政投入和税收优惠，推动构建有利于气候投融资工作的政策环境，尽快启动气候投融资地方试点工作，鼓励开展气候投融资产品和工具创新，开发适用、高效、先进的气候投融资分类标准体系，完善多元资金的治理结构,防控绿色债务风险。
设立国家碳中和转型基金，优先支持绿色复苏、有序退煤、高耗能产业转型升级、落后困难地区公正转型相关项目。针对企业的环境责任和投资绩效，推进环境、社会和治理（ESG）综合框架，推动企业环境信息披露、长期环境气候计划制定和综合绩效评估，制定相应投融资准则。
七是打好气候变化国际合作牌，持续推进国际社会共同实现绿色复苏和应对环境与气候危机。
坚持在多边框架下开展气候变化国际合作，积极推动《巴黎协定》的全面有效落实。明确气候外交服务总体外交和国家安全与发展的定位，与欧美发达国家、广大发展中国家特别是“一带一路”合作伙伴国家开展广泛多元的合作，共同推动全球气候进程。
积极推动中美之间在气候领域的双边、一轨半、二轨对话与合作，争取建立制度化的交流渠道和对等机制，并促进省州、城市间应对气候变化务实合作。深化中欧绿色合作伙伴关系，推动中欧气候与环境高层对话及地方政府、智库等多方面对话，推动中欧在绿色复苏上达成共识，将应对气候变化全方位纳入贸易投资、数字化等领域的合作中。
加强绿色“一带一路”建设，制定中国在“一带一路”国家投资项目的应对气候变化指引，限制高碳项目投资，帮助“一带一路”国家经济绿色复苏和实现其国家自主贡献与可持续发展目标，同时与欧美日等在“一带一路”国家开展
第三方气候合作。利用签署《区域全面经济伙伴关系协定》的契机，中国应进一步加强与东盟国家在绿色发展和可持续贸易领域的全面合作。
同时，作为生物多样性公约第15次缔约方大会的主办方，中国应发挥更重要的领导作用，引导推动生物多样性保护、应对气候变化等联合履约，树立我国在环境和气候领域的负责任大国形象。
- END -
文｜王毅 全国人大常委会委员、中国科学院科技战略咨询研究院副院长；顾佰和 中国科学院科技战略咨询研究院副研究员
编辑｜邓茗文
（本文为中国科学院可持续发展战略研究组《2020 中国可持续发展报告：迈向碳中和之路》成果概要摘编，参考文献略）
