2005年，中国温室气体排放量首次超越美国，并保持了长期增长势头，仅在2014-2016年间出现微弱下降。2019年，我国温室气体排放量是1990年的4.8倍。根据荣鼎咨询的报告，2019年全球温室气体排放量达到520亿吨二氧化碳当量，总排放量位居前三的国家是中国、美国和印度，分别占比27%、11%和6.6%。近些年来中国温室气体排放占据高位，其中，由于西方消费的很多东西都在中国生产，相关的碳排放量被计入中国的碳排放记录。

中国温室气体排放量的增长与城市化、产业结构变迁等因素紧密相关。中国加入WTO后，在出口和城市化的双重推动下，经济步入快速发展的轨道。产业的规模化发展，城市化的快速推进和庞大的人口，使得能源消费量急速增大。中国第二产业占GDP的比重近40%，这样的产业结构一定程度上增加了碳排放。以往我国部分地区的经济增长与其高碳产业的发展密不可分，如煤炭开采和加工，燃煤发电，原油钻探和加工提炼等产业。中国的产煤大省山西与煤相关的GDP占比高达50%-60%，高碳行业提供了大量就业，也拉动了经济增长。

中国在经济快速发展的同时并没有忽视气候变化这一重要议题，从而逐渐推进国内绿色低碳转型、应对全球气候变化。中国应对气候变化、追求低碳发展的步伐慢于欧盟、美国等发达经济体，可追溯到2006年，当年发布的第十一个五年计划呼吁建立“资源节约型、环境友好型社会”，提出中国要在五年内单位GDP能耗下降20%。2009年中国政府在哥本哈根气候大会上首次提出2020年单位GDP的二氧化碳排放要比2005年下降40%-45%。2011年颁布的《十二五温室气体排放工作方案》提出五年间碳排放强度下降17%的政策目标；同年，《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》确定在北京市、广东省、深圳市、天津市、重庆市、上海市及湖北省七个省市开展碳排放交易试点工作。2012年6月，国家发改委印发了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，对国内温室气体自愿减排项目等五个事项实施备案管理。因实行中存在温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，国家发改委于2017年3月对这一办法开始组织修订。

2013年至2015年，国家分三批发布24个行业的温室气体排放核算方法与报告指南，为不同行业排放单位企业温室气体排放量核算和报告提供依据。2014年12月10日发布的《碳排放权交易管理暂行办法》是碳市场建设初期对全国碳排放权交易管理的框架性文件，首次提出全国碳市场的管理体系和各参与方相应职责。

2016年1月19日，《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》发布，明确全国碳市场覆盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八大行业18个子行业，确定碳排放量核算、报告与核查的工作流程。2016年5月13日发布的《关于进一步规范报送全国碳排放权交易市场拟纳入企业名单的通知》，将试点行业覆盖范围扩展到八大行业32个子行业。目前国家层面已完成对八大行业32个子行业试点企业2013-2019年碳排放基础数据的收集工作。

全国碳市场以试点为基础，自2017年底启动筹备。2017年12月18日，国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，提出以发电行业为突破口率先启动全国碳排放交易体系，分基础建设期、模拟运行期、深化完善期三个阶段建设全国碳市场。该方案在参与主体、制度建设、发电行业配额管理、支撑系统和保障措施等方面提出具体要求。

2020年12月30日，生态环境部发布了《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》和《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》。全国碳市场建设以发电行业为突破口，率先开展全国范围内的碳排放权交易，本次纳入配额管理的重点排放单位名单实现了发电行业重点排放单位的全覆盖。

2020年底的中央经济工作会议确定将做好碳达峰、碳中和工作作为2021年重点任务之一。2021年1月5日，生态环境部正式发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，并印发配套的配额分配方案和重点排放单位名单。这意味着2021年1月1日起，全国碳市场发电行业第一个履约周期正式启动。2225家发电企业将分到碳排放配额。2021年2月26日至27日，生态环境部部长黄润秋赴湖北省、上海市调研碳市场建设工作时表示全国碳市场建设已经到了最关键阶段，要确保今年6月底前启动上线交易。2021年3月，生态环境部又相继发布《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》及《关于印发企业温室气体排放报告核查指南（试行）》，规定了2021年全国碳排放权交易温室气体排放报告管理具体工作内容和每项工作的时间节点，并明确发电行业首次配额核定和清缴履约工作的截止日期。

随着人们对绿色低碳理念越来越重视，碳减排制度内容逐渐丰富、覆盖面逐渐扩广，当前中国碳减排制度已初步建立，但建设过程中也出现了一些问题，一是相关法律法规制度体系还有待健全，如原子能、水电等重要的碳减排领域尚缺乏专门立法。二是碳减排工作主要采取政府管控措施，如规定碳排放绩效标准、设置市场准入退出规制等，这样的措施会表现出管理成本高以及难以激励企业碳减排。三是政策体系协同性不足。由于严格的碳减排往往会降低经济增速，地方政府出于自身利益考量从而并没有严格执行中央政策，如河北钢铁企业空气污染、山西苯胺泄漏等事件；碳减排工作涉及主体较多，容易出现权责不清、效率低的情况。四是碳交易市场还不成熟，价格发现作用尚未充分发挥。

结合国内外碳减排实践经验和教训，未来在实现碳中和目标的进程中，一是要充分利用好市场化的减排政策工具，如碳排放交易、碳税等。目前我国将碳交易作为实现碳减排的重要手段，尚未将碳税纳入国家碳减排措施中。碳交易适合排放点集中、易于监管的企业，对于众多排放量小或不易监管的企业而言碳税可弥补碳交易的不足。二是碳排放交易市场的建设与能源市场化改革同步进行。以电力部门为例，由于电力生产企业拥有市场垄断地位以及我国的电价管制，碳排放交易、碳税等市场化政策工具对垄断电力企业的调控作用有限。三是健全能源与碳减排相关法案，以系统完善的碳减排政策体系保障碳达峰、碳中和目标的逐步实现。四是推动低碳技术创新。大力推动低碳、零碳、负碳技术研发，加强现有绿色低碳技术推广应用。比如，2019年我国火电煤耗306.7G/kwh，发达国家火电煤耗270G/kwh，技术进步尚有10%至20%的提高空间。五是推动产业结构优化调整及重点行业能耗降低。信息产业、智能产业、5G、互联网、医疗交通共享等产业的快速发展有助于产业结构优化调整，通过政策和市场的引导促使化工、电力、石化、有色等重点行业的能耗持续下降。