全国碳排放权交易市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放，推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，是实现碳达峰、碳中和目标的重要政策工具。配额分配是碳市场运行的前提和关键环节，对碳市场的流动性、活跃度和碳价水平起到至关重要的作用。

我国碳市场发电行业配额分配的探索和实践可分为探索期、设计期、实践期三个阶段。

我国的碳市场建设从地方试点起步，2011年10月以来，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳7个碳排放权交易地方试点为全国碳市场建设积累了经验。其中，试点电力行业配额分配方法结合地区实际历经多次调整完善。一是各试点配额分配管理逐步趋严，由“多种方法并存”向“基准线法”过渡。“多种方法并存”是指试点早期普遍存在的“基准线法+历史强度法（或历史总量法）”的配额分配模式。一般而言，纯发电机组管理较严，采用“基准线法”居多，对于热电联产机组及资源综合利用机组管理相对宽松，采用历史强度法或历史总量法。“分配管理逐步趋严”是指部分热电联产或资源综合利用机组经历了由历史总量法或历史强度法调整为基准线法的历程。如，北京火力发电机组由历史强度法调整为基准线法，湖北热电联产机组由历史强度法调整为基准线法，广东的热电联产机组由历史总量法调整为基准线法等。二是试点电力行业配额分配方法要素选取各有不同。如，湖北、上海曾采用单位综合发电量碳排放量为基准值指标，福建采用单位供电量碳排放量为基准值指标。湖北、上海即使均采用单位综合发电量碳排放量为基准值指标，基准线条数、划分标准和取值也存在差异。可见，试点电力行业配额分配方法既有共性也有特色，为全国统一碳市场的配额分配方法提供了良好的实践经验。

基于地方试点的探索经验，全国碳市场开始针对电力行业碳配额分配进行研究设计。自2016年开始，中国电力企业联合会组织发电集团公司开展电力行业碳交易配额分配方案研究，2018年正式受生态环境部气候司委托配合做好配额分配方案的制定工作，围绕无偿/免费分配、免费分配方式中的祖父法/历史强度法/基准线法、基准线法中的单线/多线方案以及基准线制定相关要素（如，产能类型、燃料类型、燃烧方式、容量等级、负荷、冷却方式、燃煤成分、环保要求等）开展了多轮比对研究与测算。

分析认为，在配额分配原则上，应通过配额分配实现对燃气机组、超超临界、热电联产等高效率低排放机组的正向激励；充分考虑相对落后的机组在国民经济和电力系统中的地位，配额发放不宜过紧，以给予其一定的生存空间，逐步淘汰。在分配方式上，由于我国碳市场正处在起步阶段且电力市场尚未完全市场化，所以全国碳市场初期电力行业配额分配宜实行全部免费分配。在免费分配方法上，鉴于发电行业工艺流程相对统一、排放数据质量好、排放强度处于先进水平，应采用基准线法对电力行业分配配额。在基准线设定上，基准线水平设定要考虑电力行业实际情况，要兼顾节能减排、行业发展和环境治理，妥善把握控排力度，综合考虑技术发展现状、减排能力、地域特征等因素，得到公平合理的行业基准线。

2020年以来，中电联组织发电企业针对发电行业基准线和基准值开展了多轮试算和论证，从我国发电行业运行特色实际出发，推动从最开始的11条基准线调整为4条基准线，调整了供热修正系数、取消了地区修正系数，为配额基准值的科学性和合理性提供支撑。

2020年12月30日，生态环境部发布《2019~2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（国环规气候[2020]3号）（以下简称《实施方案》）。根据该方案，对2019~2020年配额实行全部免费分配，并采用基准法核算重点排放单位所有拥机组的配额量。重点排放单位的配额量为其所拥有各类机组配额量的总和。该方案针对燃煤机组和燃气机组制定了配额分配技术指南，主要针对不同类别的机组设定相应碳排放基准值，按机组类别进行配额分配。

纳入2019~2020年配额管理的发电机组包括300兆瓦等级以上常规燃煤机组，300兆瓦等级及以下常规燃煤机组，燃煤矸石、煤泥、水煤浆等非常规燃煤机组（含燃煤循环流化床机组）和燃气机组四个类别。2019~2020年各类别机组碳排放基准值见表3，其他规定详见《实施方案》。

2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动上线交易，纳入全国碳市场的2162家发电企业（含其他行业自备电厂）按照《实施方案》获得免费配额。目前的配额分配方案对实现全国碳市场运行初期的目标发挥了关键基础性作用。