目前全球已有120多个国家承诺到21世纪中叶实现碳中和，这些国家覆盖全球GDP的68%和全球人口的56%，占全球温室气体排放量的61%，彰显了全球改善气候变化的雄心。目前，绝大部分国家仅以承诺、提议或政策、文件的形式提出碳中和目标，只有瑞典、英国等少数几个国家已通过立法形式将其净零排放目标承诺写入法律，以更具法律约束力的法规确保了国家承诺的严肃性、权威性、约束力。然而，承诺和目标的设定只是第一步。世界各国，尤其是发达国家和主要发展中大国，应进一步制定详细计划，设计相应的行动框架，确保世界各国在自身和全球整体两个层面尽快实现“碳中和”目标。

作为世界最大的两个温室气体排放国家，中国和美国的碳排放约占全球碳排放的45%，中美两国都已承诺“碳中和”目标，制定了各自实现碳中和、温室气体净零排放的长期战略。中美在气候变化领域展开合作，有助于推动全球气候变化进程，实现《巴黎协定》的相关目标。两国是否采取具体行动来推动目标实现、在共同关切的领域是否开展有效合作，不仅事关中美双方，更事关全球环境和能源治理全局。

从节能减排的思路来看，两国合作的机遇可能集中于排碳最多或减排最有潜力的领域，具体的减排行动也可能集中于这些相关领域。上述《中美应对气候危机联合声明》列出的合作领域也恰恰反映了这点。双方将以《联合国气候变化框架公约》第26届缔约方大会（COP26）为契机，在工业和电力领域脱碳的政策措施与技术、增加发展可再生能源等八个优先领域开展对话和交流。这些领域的合作反映了中美双方的共同关切和共同利益，基于双方合作，可以更好、更快、更有效地推进“碳中和”。以上述两个优先合作领域来说，“碳中和”要求能源结构向低碳化、无碳化深度调整，要求化石能源比重大幅下降、以风能太阳能为代表的非化石能源比重大幅上升。但是，风能太阳能受天气影响大，具有间歇性、波动性的新能源大规模接入电网给电力系统的稳定性带来了新挑战，今冬美国德克萨斯州发生的电网瘫痪也与新能源接入有一定关联。美国电力以前也是主要依靠煤电，页岩气的爆发性增长使大量煤电被气电代替；随着当前“碳中和”要求能源结构向无碳化深度调整，气电也面临着碳资产的搁置问题。当然，中国也面临着同样的挑战。

各国差异化的气候变化政策客观上引起了竞争力与碳泄露的顾虑。2021年3月，欧洲议会投票通过了“碳边境调节机制”议案（CBAM）。CBAM希望在提高欧盟应对气候变化承诺时保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁。该议案称，自2023年起，与欧盟有贸易往来的国家若不遵守碳排放相关规定，欧盟将对这些国家的进口商品征收碳关税。议案指出，欧盟碳排放交易体系（EU ETS）下的所有商品均应纳入碳关税征收范围。也就是说，该机制应涵盖电力和能源密集型工业部门，例如水泥、钢铁、铝、炼油厂、造纸、玻璃、化工和化肥等。这些被EU ETS覆盖的高碳行业占欧盟工业碳排放的94％左右，而且大部分在EU ETS下仍能获得相当比例的免费配额。

欧盟政府向这些工业企业提供免费碳配额是为了欧盟企业不受碳泄漏威胁。既然CBAM机制是作为解决EU ETS中碳泄漏风险的替代措施，那欧盟就不能对欧盟外的企业征收碳关税而同时对欧盟内同业竞争企业提供免费碳配额，对欧盟企业提供双重保护。单就CBAM机制对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇这一点，就与世界贸易组织条款不兼容，存在滥用贸易保护的嫌疑。

当前，CBAM的具体实施方案还在制定过程中，欧盟委员会将于2021年7月正式提出CBAM的具体方案，确定CBAM是将选择征收碳关税、把欧盟排放交易体系扩展到进口产品、征收碳税，还是选择出口退税形式予以推进实施。欧洲议会对该议案是否纳入“逐步削减免费碳配额”意见不一，最终该条款并未被收录，但是议案仍保留了“避免对欧洲工业双重保护”这一条款。欧盟委员会提出的关于碳关税的具体方案如何实施、如何避免对欧洲工业双重保护、碳关税覆盖的部门等，将是减缓碳关税引发贸易保护主义质疑的关键。

无疑，包括中国在内的发展中国家反对欧盟CBAM的实施。2020年11月16日，中国驻欧盟使团、欧盟中国商会和欧洲工商峰会联合主办中欧绿色合作高级别论坛。中国生态环境部气候变化事务特别顾问解振华出席会议，介绍中国应对气候变化重要举措，商谈中欧绿色合作未来，并指出，CBAM在有效性、正当性、合法性和技术复杂性上都存在问题，中国对此持反对立场。在2021年4月8日发布的《第三十次“基础四国”气候变化部长级会议发布的联合声明》中，四国部长“对实施如碳边境调节机制等贸易壁垒的提议表示严重关切，该提议具有歧视性，且违反了公平原则、共同但有区别的责任原则和各自能力原则”。虽然早在拜登竞选总统时提出的《清洁能源革命和环境正义计划》中就表示要对那些“未能履行气候和环境义务”国家的商品征收“费用”，但目前来看，美国对欧盟CBAM也表达了顾虑，美国总统气候特使克里表示，碳边境调节机制应将其留作耗尽其他方案后的“最后的手段”。美国之所以有如此顾虑，一方面是当前欧美双方正在争夺国际气候治理领域的领导地位，若欧盟CBAM率先施行，将削弱美国在相关议题上的影响力。另一方面，也许是更主要的原因，美国征收碳关税的前景并不明朗，至今还没有推出全国性的碳价政策(碳税或碳排放交易)，缺乏对其他国家的进口商品实施碳关税的理由，如果欧盟通过CBAM，美国也难免成为其目标地区；在州层面，美国一些州关于碳税的提案多次未能获得通过，即使通过，美国各州的碳减排成本不同，征收的碳税亦不同，那么要对同类进口商品各州征收不同碳关税吗？这样的话，进口商便会选择低税收的口岸入关。一个国家不会也不允许在非自由贸易试验区之外设置差异化的关税，一个国家征收不同碳关税既不符合征收这种税的初衷，更违背WTO的条款规定。

欧盟CBAM机制的实质是通过对进口产品隐含的碳排放进行定价的方式，将欧盟的碳排放交易体系扩展到世界其他地区。在《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》的多边框架之外再采取诸如CBAM额外的单边措施解决气候变化问题，面临许许多多的问题。这一政策的接受度、严厉程度和影响范围取决于CBAM的相关细节的制定和实施。对发展中国家，尤其是不发达发展中国家，欧盟是否普遍免除对他们的碳边境调节收费？欧盟征税产生的收入，除了用于实现《欧盟绿色新政》的目标外，如果部分资金用于资助发展中国家的绿色低碳发展，则将有助于提高发展中国家的接受度。为了避免双重碳税，欧盟估计会免除国内碳价水平以及与其相当的国家的进口碳税。那么，对国内碳价水平比欧盟低的国家，欧盟是否会免除呢？如不免除，欧盟就是对已运行碳市场、征收碳税的国家重复收税。

事实上，碳价一定程度上反映了本地区的减排成本及配额供需关系。世界各国具有不同的国情、发展阶段、经济和能源结构和技术水平，不同行业在不同国家和地区具有各不相同的减排成本。正如发展中国家生产同类产品成本低一样，发展中国家实现国际气候变化协议规定的义务碳成本低也是意料之中的事，因此发展中国家碳价低并不奇怪。从贴现率的角度讲，即使气候变化未来各个阶段造成的损害相同，由于发展中国家的利率一般高于发达国家，发展中国家气候变化未来对社会造成损害的折现值也将比发达国家低。因此，发展中国家的碳的社会成本比发达国家低，那么发展中国家的碳价比发达国家低是合理的。从这个角度看，欧盟CBAM有强迫不同发展水平和能力的国家执行统一的碳价之嫌。不过，考虑到欧盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影响广泛的碳价政策，中国与国际社会应就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调，尽快制定出能被各国广泛接受的应对竞争力和碳泄露顾虑的政策或指南，避免单方面采取碳边境调节措施可能带来的冲突。

本文系国家自然科学基金委重大项目“绿色低碳发展转型中的关键管理科学问题与政策研究”的阶段性成果，项目批准号：71690243