2021年3月，欧洲议会投票通过了“碳边境调节机制”（CBAM）议案。欧盟CBAM希望在提高欧盟应对气候变化承诺时有助于保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁，并提升欧盟以外国家的气候雄心。7月14日，欧盟委员会正式提出气候、能源、土地利用、交通和税收等一揽子政策提案，以确保2030年欧盟温室气体排放量比1990年水平至少减少55%。欧盟绿色新政中防止碳泄漏的CBAM提案，可能对中国影响最大，更令人关注。

根据欧盟CBAM提案，CBAM将涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域生产过程中的直接碳排放。对于复合终端产品（例如，汽车、机械零件、铝制品等）和其它产品没有纳入。2023-2025为过渡阶段，所涵盖领域产品只需报送排放数据，欧盟在此期间不征收任何费用。从2026年开始，欧盟将逐年减少10%的生产企业碳排放免费配额直至2035年完全取消碳排放免费配额，同期要求产品进口商根据产品生产过程中的碳排放支付碳费用，并逐年提高费率。欧盟进口商需要每年5月31日前申报前一年进口到欧盟的产品的排放数据，并递交根据排放数据核算的CBAM凭证，CBAM凭证价格将与欧盟碳市场每周的均价挂钩。

总的来说，无论从碳关税可能征收的范围来看，还是过渡期的安排，欧盟委员会CBAM提案比欧洲议会和欧盟委员会之前泄密版的提案宽松了许多。按照欧洲议会的版本，欧盟碳排放交易体系下的所有商品均应纳入碳关税征收范围。也就是说，该机制应涵盖电力和能源密集型工业部门，例如水泥、钢铁、铝、炼油厂、造纸、玻璃(2361, 29.00, 1.24%)、化工和化肥等。

欧盟政府向特定工业企业提供免费碳配额是为了欧盟企业不受碳泄漏威胁。既然CBAM机制是作为解决EU ETS中碳泄漏风险的替代措施，那欧盟就不能对欧盟外的企业征收碳关税而同时还对欧盟内同业竞争企业提供免费碳配额，对欧盟企业提供双重保护。单就CBAM机制对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇这一点，就与世界贸易组织（WTO）条款不兼容，存在滥用贸易保护的嫌疑。欧盟CBAM从2026年开始逐步降低工业部门的免费配额直至2035年完全取消免费配额，只是减少歧视程度，但并没有根本解决“同类产品”差别待遇的问题。

除此之外，欧盟CBAM提案还有一些引起质疑的地方。比如，欧盟CBAM提案缺少出口企业证明实际排放量的条款。欧盟之外的生产商可能技术更先进，生产同类产品排放量更低。提案要经得起WTO条款审视，应有条款以确保生产商支付的不超过其实际排放的。对进口产品的排放量全部征收碳关税也不公平，应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。另外，如果进口产品在其生产国已经承担了一定的碳排放成本，那么这部分成本应当扣除。已承担的排放成本，可能是碳税或排放额度形式存在的碳价。但有些政策和措施，同样具有隐含的碳减排成本。比如，国务院关税税则委员会发布公告，自2021年8月1日起，适当提高铬铁、高纯生铁的出口关税，调整后分别实行40%和20%的出口税率。这是今年中国第二次调整钢铁产品关税。此前，5月1日起，适当提高硅铁(12190, 64.00, 0.53%)、铬铁、高纯生铁等产品的出口关税，调整后分别实行25%出口税率、20%出口暂定税率、15%出口暂定税率。铬铁属于高耗能产品，此类产品的出口加大了国内能源消耗和碳减排压力。减少这些高耗能钢铁产品的出口，这里面已隐含了碳减排成本。虽然这些隐形排放成本不像碳价容易量化，折算成碳价有一定难度，但确确实实是企业已支付的碳成本。欧盟在征收碳关税时，都应予以扣除相应金额。目前，欧盟CBAM提案只承认以碳税或排放额度形式存在的、可量化的碳价。如果进口商能够根据第三国生产商提交可核查的证据证明已经支付了碳价，则可以扣除相应金额。碳税和排放额度之外的其他政策措施虽然也会使企业承担隐形排放成本，但欧盟并不承认这种难以量化的碳价。

总体上中国和其他发展中国家对碳边境调节机制持反对态度。但中国也应从CBAM中汲取有益的成分。中国已开展碳排放试点，通过碳价格激励节能减排。现在又加快推进全国碳市场建设助力实现“双碳”目标。从减少欧盟CBAM影响角度，中国应加快国内碳排放交易市场的发展，进一步扩大碳定价的覆盖范围，把更多的行业和企业纳入到碳排放交易体系。中国可把欧盟CBAM覆盖的行业作为优先考虑的部门。这样即使要交，也可减少需缴纳的碳关税。另外，这些碳成本会提高中国高碳产品的成本。由于中国与印度、东南亚等新兴经济体存在贸易竞争关系，而这些国家减排政策又没有中国苛刻，这些国家的同类产品反而可能竞争力提高、出口增加。与此同时，原本能效更高的中国企业可能会失去市场份额，全球排放量实际上可能还会增加。因此，中国一定程度上也面临欧盟有效保护其实施减排承担了额外成本的企业和避免碳减排被“泄露”的问题。沿这个思路，当中国和其他发展中国家指责欧盟单方面推动的CBAM违背了《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》下“共同但有区别的责任原则”和“各自能力原则”，强迫发展水平和能力与欧盟不同的其他国家和欧盟一起采取同等强度的减排措施，也会给中国实施碳定价下采取类似措施保护中国企业竞争力不受损害造成被动。

欧盟CBAM是欧盟单方面行动，有强迫不同发展水平和能力的国家执行统一的碳价之嫌。但碳价一定程度反映本地区的减排成本及配额供需关系。发展中国家的碳的社会成本比发达国家低，发展中国家的碳价比发达国家低是合理的。不过，考虑到欧盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影响广泛的碳价政策，中国与国际社会应就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调，制定出能广泛接受的应对竞争力和碳泄露顾虑的政策或指南，避免单方面采取碳边境调节措施可能带来的冲突。

【本文系国家自然科学基金重大项目（71690243）的阶段性成果，将刊登在《探索与争鸣》2021年第九期。】

本文作者 | 张中祥（天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长）