全国碳交易目前仅包括电力行业。碳价太低不利于节能减排，但碳价涨得太快太高，煤电企业承担不起，原因是在目前电力体制下生产侧的碳成本由发电企业独自承担，难以向下游传导。碳成本不能传导到下游，碳价格信号也就无法真正在电力消费侧发挥作用，达不到倒逼下游产业与企业进行结构调整与转型升级的目的。从国家的角度讲，应充分利用全国碳市场建设的机会，推进电力价格机制改革，让电价反映市场供需及碳减排成本，形成电价与碳价有机融合的价格体系，促进碳市场和电力市场协同发展。

扩大碳市场的参与行业也有助于平稳碳价。如果碳排放的度量、报告和核实有保证，覆盖的行业越多，企业异质性也就越大，企业减排成本之间的差距可能越大，相互间的碳交易就会越多，有利于在总的减排目标下降低总的履约成本。

那么哪些行业第二批优先考虑纳入全国碳市场呢？首先，也是最重要的是优先考虑那些碳排放量大、数据容易核查核实、碳配额也容易分配的行业。钢铁、水泥行业既是国民经济中重要的基础产业，也是碳排放大户，钢铁、水泥行业的碳排放分别占全国碳排放总量的15%和13.5%，因此这两个行业是实现“双碳”目标的重点碳减排行业。加上电力行业40%以上的占比，这三个行业的碳排放总量大约占到全国排放总量的70%，远远超过欧盟碳交易体系覆盖欧盟碳排放总量的大约45%。

生态环境部已连续多年重点组织开展了钢铁、水泥、石化、化工、建材、有色、造纸和航空等高排放行业的数据核算、报送与核查工作，这些数据为扩大全国碳市场覆盖行业范围奠定了一定基础。生态环境部也已经委托中国钢铁工业协会、中国建筑材料联合会等行业协会开展本行业纳入全国碳市场的相关工作，提出符合全国碳市场要求的行业标准和技术规范建议。比如，生态环境部向中钢协发出《关于委托中国钢铁工业协会开展钢铁行业碳排放权交易相关工作的函》，委托中钢协开展钢铁行业纳入全国碳市场相关的钢铁行业碳配额分配方案制定和更新、钢铁行业全国碳市场支撑系统测试等相关工作。另外，部分开展碳试点的省市已覆盖这两个行业，为全国碳排放交易纳入这两个行业积累了经验。

外部环境也是确定优先顺序的考虑因素。从外部环境看，钢铁、水泥行业也应优先考虑纳入全国碳市场。首先是实现《巴黎协定》温升控制目标的要求。根据国际能源署《世界能源技术展望2020——钢铁技术路线图》基线情景预测，即使考虑到废钢积蓄量增长带来的电炉钢比重上升，全球钢铁行业的碳排放量仍将从2019年的26亿吨增长到2050年的27亿吨。但是为了实现《巴黎协定》的2.0℃温控目标，2050年全球钢铁行业的直接碳排放总量要比2019年减少55%。其次，钢铁贸易也将受到欧盟碳边境调节机制(CBAM)的制约。根据欧盟委员会正式提出欧盟绿色新政中防止碳泄漏的CBAM提案，CBAM将涵盖欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域生产过程中的直接碳排放。目前，欧盟CBAM提案只承认以碳税或排放额度形式存在的、可量化的碳价。如果进口商能够根据第三国生产商提交可核查的证据证明已经支付了碳价，则可以扣除相应金额。

总体上中国对碳边境调节机制持反对态度，欧盟CBAM提案也的确有不少引起争议的地方。一方面，中国与国际社会应就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调，避免单方面采取碳边境调节措施可能带来的冲突；另一方面，中国也应从CBAM中汲取有益的成分。从减少欧盟CBAM影响角度，中国应加快国内碳排放交易市场的发展，进一步扩大碳定价的覆盖范围，可把欧盟CBAM覆盖的行业，比如钢铁、水泥行业，优先纳入全国碳市场。这样即使要交，也可减少需缴纳的碳关税。

按照“成熟一个行业，纳入一个行业”的碳市场扩容原则，继电力行业后，全国碳市场第二批优先纳入钢铁、水泥行业，在“十四五”期间石化、化工、建材、有色金属、造纸、航空等其他六个高能耗行业也将被逐步纳入全国碳市场，以便在总的减排目标下降低总的履约成本，最大化发挥碳价格的激励约束作用，促进实现全社会节能减排目标和绿色低碳转型，实现高质量经济发展。与此同时，要逐步增加交易品种，逐步推出碳金融衍生品，探索引入个人和机构投资者入市进行交易，助力提升市场流动性。