由于燃煤元素碳含量“高限值”政策存在的上述问题，有必要慎重考虑是否对这一政策进行修正。前述《南方能源观察》的文章中也提及部分地方主管部门以及企业都在反思“高限值”政策的合理性，由于采样、制样、送检以及检测机构、设备等多个环节存在监管“盲区”，不少部门和单位都提出过取消燃煤元素碳含量“高限值”的建议，以缺省值取而代之（即参照国际碳市场和国内碳交易试点通行做法），消除企业造假的空间和动机，同时降低政策实施的社会成本。

2022年3月15日，主管部门最新下发的《企业温室气体排放核算方法与报告指南发电设施（2022年修订版）》中，虽然对燃煤元素碳含量的检测做出了更多具体的规定，包括检测内容、检测过程和相关存证的细化，以及要求检测实验室从2022年4月份开始要有CNAS（中国合格评定国家认可委员会）认可或CMA（中国计量认证）认定资格且认可项包括元素碳含量等要求，但是仍然保留了33.56 tC/TJ 的燃煤元素碳含量“高限值”（只是名称从“高限值”改为了“缺省值”）。

据了解，目前包括管理相对比较先进的五大发电集团央企在内，旗下大部分的燃煤火电厂检测化验实验室目前都不具备上述CNAS或CMA条件且备案的检测项里面包含元素碳含量，短时间内也很难迅速建成符合条件的实验室，这还不计算为此增加的大量的从仪器配备、人员培训、资质申请到管理实施相关的额外成本。大量的外送检测，既会增加外送检测的成本，也会增加送样、运输或者物流过程中人为干扰的环节，因为即便是符合CNAS或者CMA条件的检测机构，也只能对送到检测机构的样本的检测结果负责，而完全无法确保送检的煤样样品本身的真实性，采样、制样、送样和测样之间，仍然存在大量人为造假和潜在监管漏洞的中间地带（如图所示），造假手段多样且比较隐匿，难以查验。

图｜燃煤元素碳含量检测全流程及不同环节的人为造假风险及手段

同时，表面看，最新下发的关于元素含碳量检测的越来越细化的规定，对实测提出了更多的明晰的要求，增加了造假的难度，但是反过来仔细推敲，只要“高限值”存在，高限值和实测值之间巨大差异带来造假利益空间就继续存在，越来越细化的具体规定反倒可能提供关于如何造假的详细“指南”，让后期可能出现的相关造假现象更加隐匿。隐匿的造假之下，各种文件和证明，都可以“应有尽有”，不少证明文件都从“真”的假文件，变成了假的“真”文件，很难被发现，极大增加了查验和监管成本，加大了监督和查处的难度。

综上所述，建议主管部门充分调研和借鉴以欧盟碳市场为典型代表的国际碳市场，以及国内7个碳交易试点省市对燃煤元素碳含量鼓励实测、但并未采取“高限值”政策的实践经验，从源头上消除碳排放数据造假的隐患，把实测和选用缺省值的选择权利交给企业，对没有实测或者不具备实测条件的企业，允许其使用《省级温室气体排放清单编制指南》中分煤种元素碳含量缺省值；如果企业有燃煤掺烧情况，则按照各煤种掺烧比例进行加权平均，或者根据IPCC对燃煤的相关分类准则来确定掺烧之后应使用哪种煤种的元素碳含量。

此外，需要指出一点的是，取消或者对“高限值”政策进行修正并不是倒退，恰恰相反，科学合理、循序渐渐才能促进全国碳市场更好地往前发展。不能高度依赖“高限值”政策的惩罚效应来提高电厂碳排放核算的精度，且这有限一点精度的提升，既不能带来“节能”，也不能带来“降碳”（电厂在实践中很少因为元素碳含量检测数据的一点变化来选择燃煤品种），但却会大幅增加企业实测、管理和各方监管甚至全社会的成本，甚至继续埋下碳排放数据被造假的隐患和巨大的利益空间，避免“得不偿失”甚至“适得其反”。

 “边做边学、不断完善”，这是碳市场建设中普遍公认的一大原则，欧洲碳市场在过去也经历过不少教训，在不断修正中持续完善。正视问题、总结经验、不断完善，全国碳市场一定能够更好地往前发展！ 

全国碳市场数据造假问题的治理，需要从政策、机制及体制完善上多下功夫，逐步构建从“不敢假”到“不能假”，再到“不愿假”的碳排放数据质量治理的长效机制。通过严格公正执法，严厉打击碳排放数据造假，让造假者“不敢假”；通过不断加强信息披露公开，确保管理、监管和监督机制的不断完善，让造假者“不能假”；通过加强引导和宣贯，并不断提升政策及各种规范指南制定水平，消除造假利益空间或者让造假收益远远低于可能面临的巨大风险，真正让造假者“不愿假”而放弃造假。这“三不”之间，“不敢假”是“不能假”、“不愿假”的前提，重在惩治和震慑；“不能假”是“不敢假”、“不愿假”的保障，重在制约和监督；“不愿假”才是“不敢假”、“不能假”的根本，重在引导和自律。