欧盟气候变化政策的核心是欧盟碳交易机 制（EU ETS）。该体系涵盖 31 个国家的约 11 000个发电站、制造工厂和其他固定设施以及航空 活动，包括 28 个欧盟成员国以及冰岛、列支敦 士登和挪威①。总的来说，欧盟排放交易体系涵盖了欧盟温室气体排放总量的36%左右。涵盖的 温室气体包括：来自电力和热力生产、能源密集型工业部门的二氧化碳，包括炼油厂、钢铁厂以 及铁、铝、金属、水泥、石灰、玻璃、陶瓷、纸浆、纸 张、纸板、酸、散装有机物的生产化学品和商业航 空；来自硝酸、己二酸和乙醛酸和乙二醛生产的一氧化二氮；铝生产中的全氟化碳。欧盟对排放交易计划的温室气体排放设置了单一限额，非ETS 部门和可再生能源份额的温室气体排放目标由成员国设定而有所不同。

2000 年，欧盟委员会提交的一份绿皮书概 述了建立配额交易机制的想法，以实现欧盟的国际气候承诺，该文件促成了 2003 年 EUETS指令 的制定和采用。2003 年以来，欧盟通过碳排放权交易的形式，即限额交易计划（cap-and-tradescheme）作为其气候政策的基础，激励企业以最具成本效益的方式减排。有效减排的激励来自使用配额的机会成本，将温室气体排放配额的成本转嫁给消费者，能够减少温室气体密集型商品的 需求，同时增加生产端投资减排技术的现金流。欧盟碳排放交易制度体系的发展可以分为四个阶段。

欧盟碳排放交易制度体系第一阶段（2005—2007 年）的重要特征是建立总量控制制度，实施 限额设定，即国家分配的欧盟排放交易体系配额 （EU ETS Allowances，EUA）。要求每个成员国制定自己的国家分配计划（National Allocation Pan，NAP），该计划确定提供给每个国家的配额数量。由于监测、报告、验证和数据采集的不一致，以及缺乏历史核实的排放数据，大多数成员国根据估 算排放来分配配额，导致的问题包括过度的分配、成员国之间配额的错配等。例如，过度分配曾造成欧盟每年约 22 亿吨配额的二氧化碳超额分配高达 97 Mt，几乎占年度总配额的 5%［4］。另外， 过度分权，即成员国的高度自由裁量权增加了复杂性、行政负担和交易成本，同时降低了透明度， 还赋予了行业向政府施加压力的权利，要求其发放与其他政府一样多的配额。

第二阶段（2008—2012 年）对系统进行了政 策改进和调整，解决了过度分配问题。欧盟委员 会采用相应公式来评估成员国的分配计划，削减了成员国 10%的配额。与第一阶段相比，主要变化如下：与 2005 年相比，欧盟排放交易体系的上限降低了 6.5%；三个新的非欧盟国家加入欧盟 排放交易体系：冰岛、列支敦士登和挪威；涵盖了更多的温室气体：几个成员国纳入硝酸生产中的一氧化二氮排放；涵盖更多行业：航空行业于2012 年被纳入 EU ETS，但仅限于欧洲内部航班；免费分配的比例下降到 90%左右，剩下的10%由几个国家拍卖；违规罚款增加至 100 欧 元/吨二氧化碳；清洁发展机制和联合执行机构 产生的减排信用被接受，从而符合约 14 亿吨二氧化碳当量的限制；通过欧盟委员会制定的指导 文件，国家分配计划的结构更加简化和透明。然而，2008 年经济危机对 ETS 下的行业产生了严重影响，导致产能减少。更低的排放量需要更少 的配额，以致出现了配额过剩。

第三阶段（2013—2020 年）是迄今为止最长 的交易期。2008 年的经济危机产生的配额过剩积累，加之欧盟 2020 年气候和能源一揽子计划， 导致到 2020 年对排放交易配额的需求大幅减少。但是，依托于初始阶段的经验，在很大程度上帮助了欧盟委员会对欧盟排放交易体系提出彻 底改革。新碳排放交易体系下的欧盟单一上限 基准，从 2013 年开始每年以线性方式下降，到2020 年达到 17.2 亿吨二氧化碳。这对应于 2005年排放量整体上限降低了 21%，由于没有日落条款，这种线性减少将持续到 2020 年以后。此外，还有欧盟范围内进行配额拍卖，主要针对可 以转嫁成本的部门，并根据欧盟范围内的统一基准对行业进行部分免费分配。总体而言，这基本上可以转化为 50% 的拍卖，以每吨二氧化碳 30欧元的价格计算，大约相当于每年约 270 亿欧 元。从2013年开始，电力公司将不得不在拍卖中 购买所有的排放配额。2013 年，部分成员国家（主要是东欧国家）现有发电机的拍卖率至少为30%， 此后将逐步提高到 100%。对于 ETS 下的工业部门，欧盟同意2013 年拍卖率定为 20%，2020 年提高到70%，以期在 2027 年达到 100%。面临重大非欧盟竞争的行业时，会根据社区范围的基准在 2020 年免费获得 100%的配额，大多数制造 业都属于这一类。此外，总拍卖权的 12%将重新分配给人均碳排放量较低的成员国（10%）和已采取早期行动的成员国（2%）。该体系将扩展到化学品、铝行业以及其他温室气体，如化肥中的一氧 化二氮和铝中的全氟化碳。

第四阶段（2021—2030 年）的重要特征是实施更有针对性的碳泄露规则。对于风险较小的行业，预计 2026 年后将逐步取消免费分配，从第 四阶段结束时的最高 30%逐步取消至 0。同时， 将为密集型工业部门和电力部门建立低碳融资基金，主要包括：一是创新基金，用于产业内技术创新和突破，扩充 NER300 计划资金数额，相当 于至少 4.5 亿欧元排放津贴的市场价值。二是 现代化基金，用投资于电力部门的现代化能源系统升级改造，并帮助十个低收入成员国的碳密集部门实现公平过渡。

欧盟碳交易市场制度体系从 2005 年建立， 迄今已经运行 17 年，其制度体系不断完善。配额分配制度从最初的祖父法免费分配制度，进 化到基于历史产出和实际产出为基准的免费分配制度，再进化到以拍卖为主体的市场分配制度，变得更加富有效率。在稳定碳价方面，运用长期的总量控制制度和政策，明确远期减排目标，以保护市场对碳资产价值稳定的预期。在增加碳 交易市场的流动性方面，通过法律确权碳资产的合法有效性，引导金融机构投资碳交易市场和碳 配额交易，以金融手段提升碳交易市场的流动性。欧盟碳交易市场制度建设中出现的问题，以及在制度创新中解决这些问题的措施，对我国碳交易市场制度的创建和完善，提供了诸多借鉴。