生态环境部上述公告披露的主要问题，一是企业、咨询机构和检测机构的数据造假，二是核查机构走过场、对造假视而不见等服务能力和质量方面的问题。

数据造假，必须零容忍，各级主管部门已经表明态度。本文集中分析核查体系相关的问题；对于公告点出来的核查机构的问题涉及到整个核查服务市场的规范问题和责任边界问题，如果不去深入分析核查服务市场面临的这一层面的问题，恐怕很容易加重核查机构的责任，进而损害服务机构参与第三方核查业务的积极性，最终影响到碳市场MRV体系的有效运作，而这将与提升碳市场数据质量的工作目标事与愿违。

一是当前全国碳市场数据造假事件频发的主要原因在于全国碳市场燃煤元素碳含量“高限值”政策的不合理。元素碳含量作为燃煤电厂碳排放量计算的重要参数，其数值大小直接影响电厂碳排放量计算结果，以及由此带来的配额盈亏情况。

从2013年迄今，国内8个主要试点省市的碳交易体系已经顺利运行了9年，在碳排放核算过程中对燃煤元素碳含量参数也没有引入“高限制”，实测值和缺省值之间的差距并不大。一个有意思的现象是，这8个试点碳市场基本上也使用了跟全国碳市场相同一批主力核查机构，但这些碳交易试点实践多年却并未出现规模化、系统化数据造假。

全国碳市场的运行初期，规则标准等都在完善中，这个阶段应尽量减少人为因素。遗憾的是，全国碳市场没有借鉴国际上和试点地区的上述宝贵经验。

让企业开展燃煤元素碳含量实测的政策初衷是为了倒逼企业开展实测工作，让数据更符合实际情况，但由于“高限值”和实测值的差异可达到20%～30%，对企业的配额盈亏影响巨大，在巨大的利益诱惑面前，部分合规意识不强的控排企业在唯利是图的服务机构的帮助下不惜铤而走险，对排放数据进行相关造假。

二是国内碳市场MRV体系中核查机构的职责边界缺乏清晰的界定。每个参与主体都有其特定的职责边界，核查机构尽管担负着对数据质量把关的重要职责，但这一责任不是无限的。在主管机构对核查机构的职责边界并未给出清晰界定的基础上，一味简单化、高标准、严要求，并不能达到目的。

核查工作的目的是对纳入企业上报的排放报告进行审核，是排放报告质量控制的重要环节。那么核查工作的职责边界到底该如何界定，核查机构未能有效识别造假，是否要承担责任？特别是是否要对所有原始凭证的真伪鉴别承担责任？

笔者曾作为国际知名认证机构的负责人，审定和核查过国内众多项目的排放量以及减排量。以联合国清洁发展机制（CDM）为例，CDM的最高管理机构是执行理事会（EB）。对于CDM项目的审定和核证（Validation & Verification）工作，EB有一整套极其全面、系统、细致的规定，具体包括各种标准、规定、方法学、工具、术语解释、澄清、指南、解释、程序以及历届EB会议的会议报告（其中包含了更加具体的解释和判例）。所有这些文件都在网站上随时可以查阅。

在CDM项目的审核过程中，对于提交的证据，审核员和核查机构是基于行业常识和专业能力进行判断，除非明显的造假，一般也不对提交的各种材料（包括原件）的真伪做专业的鉴定。审核机构既不是鉴定机构也不是执法机构，材料的提供方应该首先对提交的原始材料的真实性负责。

而反观国内的碳核查，公开可得的文件很少，许多规则都是通过半公开的通知、培训传达，每次核查的具体要求和工作范围也比较笼统。2021年3月之前应用的核查指南并未要求核查机构对所有证据材料都必须通过查看原件方式验证其真实性的要求。

2021年3月，生态环境部下发的《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》文件中，对现场核查要求有所加强，提出到现场核查时须查阅原始凭证或保存相关证据原件的要求。但实际上，核查机构即便看到了企业出具的相关凭证原件，有些所谓的原始凭证也是被“精心、专业”造出来的凭证，极具欺骗性和隐蔽性，对此核查机构也是防不胜防。

日前山东省生态环境厅公开的《控排企业碳排放报告质量弄虚作假有奖举报实施方案》中列举的举报范围涉及检测机构伪造编造检测报告、伪造编造自有化验室的元素碳检测原始数据以及系统性编造数据等，正是由于有些操作从表面上几乎不留痕迹，以致于地方主管部门不得不选择采用重奖举报这种非寻常的方式来辅助开展质量监督管理。第三方核查机构非执法机构，也非专业的鉴定机构，从手段上、技术上难以对材料的真实性开展深入的甄别活动。

三是核查工期太短且集中，核查人员调配难。各省核查的每一个任务包通常是30～40家企业；而中标的核查机构要核查完分布在全省各地的企业起码需要30～45个工作日。根据生态环境部的安排，每年4～6月开展碳核查工作。

通过统计各省市2021年的核查通知并查看其要求的提交核查报告的时间，发现从核查通知下发的时间到提交核查报告的时间，平均为27天（不到20个工作日）。有些省份的招标文件要求中标机构15个自然日甚至一周左右完成所有的核查工作（包括文件评审、现场核查、复审等等）。核查机构为了按时完成任务，加上核查工作集中，在调配人员时则容易出现调配困难的问题，也难免会出现“挂名”等现象。

四是各主体对核查工作价值认同度低，核查费与工作要求严重不匹配。虽然各级主管部门都纷纷表示“充分重视核查工作”，但是对于这项保障碳市场健康运行的关键环节给予的财政预算却十分有限。通过统计各省市中标公告中的价格等信息，核查一家企业的平均费用在1.6万～1.7万元，更不乏有的机构为了中标屡屡报出几千元的超低价。

这说明碳市场各主体没有对核查这项工作的价值形成合理认知。在市场化条件下，过低的价格一方面难以支撑核查机构招聘、培养优秀人才，一方面限制了核查工作的深度，在核查工作边界本不清晰的情况下，难免出现通报中“走过场”的现象发生。

五是核查机构资质认定以及人员认定缺乏全国统一的认证程序。CDM对于第三方机构有一套完整的资格认证与管理要求。CDM机制下有专门负责核查机构资质认定的委员会（Accreditation Panel），对申请资质的机构有公开、细致、清晰的认证规则，并定期对机构深入开展审计工作，抽查项目、随同现场，从而从流程上确保机构具有第三方审定的能力。

在CDM体系下，主管部门要求将审核员的资质信息，包括资质级别、资质认定时间、资质领域等附在审定报告后公开披露；主管部门也会定期派专项组开展监督检查工作，查阅审核机构审核人员的培训记录、资质认定记录等，从而确保审核机构人员资质认可的规范性。

在我国，碳核查工作要求细致、专业，需要相当的经验积累，这些专业能力一般集中在行业的几个头部公司，集中在北京、上海、广东、深圳等率先开展试点交易的省市。受行政许可法的限制，从事碳核查的第三方机构尚未纳入国家资质管理，而是由各省根据自己实际情况通过公开招标选定。

同时，由于各省意识到本地严重缺乏碳核查人才的现状，于是倾向于培养省内自己的核查力量，在每年各省的碳核查机构招标选定过程中，通过限制省外核查机构投标或强制绑定本地机构联合中标等地方保护措施，培养了一批本省内的核查机构。这些核查机构并未经过严格的资质审批、考核和认定程序，也缺乏周期性的复审和认定。

此外，在专业人员方面，国家以及各省主管部门还缺少系统性核查员能力建设以及资质认定管理机制。一些规范的核查机构，其内部具备严格的核查员培养体系以及任职制度。但并非所有核查机构都有这样规范的管理体系，甚至有些小机构仅靠核查业务收入不能养活专职核查员，只能在接到业务时聘用“临时”核查员。

通过上述对核查行业现状的分析梳理不难发现，核查环节所暴露出的所谓“走过场”“不尽责”等表象下的根本原因在于目前国家在核查业务管理方面仍处在初级阶段，核查行业整体的规范化管理、能力建设等都有待提升，对核查业务的工作边界和工作深度方面还缺少清晰准确的界定

同时，主管部门未对核查工作形成合理的内在认可及共识，核查报酬过低，核查工作时间要求过紧。一方面要求核查机构高质量完成工作，另一方面在核查队伍建设方面投入严重不足，对核查行业的规范不到位。这是整个核查行业面临的共性问题和行业困境。