当地时间8月7日，美国参议院正式通过了通胀削减法案，其中包括一系列能源气候相关的措施。在法案正式通过前，能源创新政策与技术公司根据7月27日公开的立法文本对法案的减排及其他效应进行了评估。

· 执行摘要 ·

2022年7月27日，美国参议院公开了《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act, IRA）的立法文本，其中包括用于气候和清洁能源条款的3690亿美元资金。这些减排条款涵盖了从清洁能源和电动汽车税收减免到对国内清洁技术制造和环境公正（environmental justice）的大规模投资。IRA还要求在拍卖可再生能源项目之前对联邦土地和水域的石油和天然气进行拍卖，并要求完成之前取消的2022年的几次招标。

能源创新政策与技术公司（简称EI）用免费和开源的能源政策模拟工具（Energy Policy Simulator，简称EPS）美国模型对IRA进行建模，以估计其对减排、创造就业和公共健康的影响。

研究发现，IRA是美国历史上最重要的联邦气候和清洁能源法案，其条款可以将温室气体（GHG）的排放量比2005年的水平减少37-41%。如果IRA获得通过，通过额外的行政和州行动达到美国在《巴黎协定》下承诺的国家自主贡献（NDCs）也是现实可行的。

此外，IRA中由其他条款避免的排放至少是石油天然气条款增加排放的24倍。

在参考情景（BAU）下（即包括迄今为止所有颁布的联邦和州的政策），模型预测2030年美国的排放量将比2005年的水平减少24%。

换句话说，IRA可以满足美国在2030年达到NDC所需减排量的50-66%。

从绝对值来看，美国2030年的排放量预计将比2005年减少25至28亿吨。IRA还可以带来巨大的公共健康和就业效益。即使考虑到新的石油和天然气招标要求在2030年使油气生产的排放量增加了五千万吨，IRA条款仍可在2030年防止多达3900人因空气污染过早死亡，并在2030年创造多达150万个就业机会。最后，IRA可以使2030年的GDP增加0.84-0.88%。

· 介绍 ·

新公开的法案文本包括了用于气候和清洁能源条款的3690亿美元资金。这些减排条款包括清洁能源和电动汽车税收抵免，对国内清洁技术制造业的大规模投资，以及环境公正措施。IRA还要求在对可再生能源项目进行招标之前，对联邦土地和水域的石油和天然气项目优先招标，并要求完成之前取消的2022年的几次招标。

为了评估理解其影响，EI使用EPS美国模型对IRA的气候和能源条款进行了建模。EPS是一个开源的、经同行评审的气候政策模型，使用公开的数据评估气候和能源政策的影响。

研究结果证实，尽管有油气招标的要求，通过IRA仍可减少2030年温室气体排放约8.7-11.5亿吨二氧化碳当量。这些减排量将使美国的排放量比2005年的水平低37-41%，并对实现美国NDC中2030年温室气体排放量较2005年减少50-52%的目标大有助力。

IRA在2030年至少可以创造150万个新的就业机会，集中在制造业、建筑业和服务业。通过加强清洁能源利用，该法案到2030年每年可避免多达3900例过早死亡和多达10万例哮喘发作。

虽然这个分析涵盖了IRA中绝大多数的气候和能源条款，包括所有可以显著减少温室气体排放的条款，但它并不完整全面。由于难以量化某些支出类别和激励措施带来的减排量，本模型将一些条款或资金机制排除在外。这些未被估计的措施可能可以额外带来少量模型内尚未包括的温室气体减排量。

· 结果和主要发现 ·

本次包括四个主要情景。保持现行政策不变的参考情景（BAU），以及对IRA中某些条款的效力作出不同假设的 "低"、"中"、"高 "情景。

关于数据来源的更多信息可在此链接获得：https://us.energypolicy.solutions/docs/

下文包括对模型结果的讨论包括排放预测、就业和健康影响。随着谈判的展开和所含条款的演变，模型可能会发生变化。

预计在2030年，IRA可以使美国的温室气体排放下降到比2005年水平低37-41%，而美国NDC的2030年目标是50-52%。换句话说，IRA可以满足美国在2030年达到NDC所需减排量的50-66%。

表1：温室气体减排量

图1展示了模型各情景的排放预测，并标明了高、低情景之间的范围。

图1: 2022-2030分情景温室气体排放趋势

IRA为气候和能源条款拨款数十亿美元的资金，可以带来巨大的国内就业增长。模型发现这些条款可以在2030年创造140万到150万个额外的就业机会。基于IRA的文本，模型假设这些条款资金主要来自企业的税收。最后，IRA在2030年可以使GDP增加0.84-0.88%。

图2：到2030年的年度就业增长

除了大幅减少温室气体排放外，IRA还可以减少有害健康的颗粒污染物排放。模型发现，在不同情景下，空气污染物减排可以在2030年避免3700至3900人的死亡，避免99000至100000次哮喘发作，以及405000至417000个损失的工作日。

表2：避免的死亡数量

从减少的百分比来看，避免的死亡集中在有色人种社区，也是过去受到空气污染负面影响最大的社区。由于弱势社区往往位于污染基础设施附近，总的来说，该法案可以给有色人种社区带来更多健康效益。

由于IRA条款会带来额外的美国联邦土地和水域上的石油和天然气生产，模型模拟了其相应产生的上下游排放。具体方法学包括：

使用最近的历史比例来估计公开招标所导致的实际油气产量

用GWP-100二氧化碳当量来计算生产排放，包括甲烷泄漏

通过美国及全球石油和天然气市场平衡非联邦领域内的美国产量及终端排放

模型最终估计的排放值中最大的不确定性来自于美国联邦领域内的石油和天然气供应增加如何影响非联邦领域内的生产，以及如何通过市场影响美国的需求。

就石油而言，大多数相关文献表明，来自联邦领域内的新增供应大部分会被非联邦领域的供应调整以及OPEC的供应调整所抵消，石油市场的全球性使得美国需求没有变化。天然气市场的全球性较差，但由于联邦领域内的生产在美国和全球供应中的份额很小，因此变化与石油相似。

然而，根据最近未来资源研究所发布的一篇论文，模型做了一个最坏假设，即25%额外的美国油气生产会体现在美国消费中。

在这种情况下，IRA中油气条款在2030年可能会增加多达五千万吨的排放量。此次研究选择了保守的假设，是因为燃烧天然气和石油的基础设施寿命较长，可能会在2030年后持续增加排放量。这种增加是相对于2030年870-1150百万吨的减排量而言的。换句话说，虽然油气招标条款会造成新增排放，其他IRA条款减少的排放至少是增加排放的24倍。因此，尽管石油和天然气开采量增加，IRA整体仍达到了减排效应。

· 方法学 ·

EI使用EPS美国模型评估到2030年IRA条款对美国温室气体排放的净影响。EI开发的开源、可公开访问的EPS工具可以评估不同政策组合对排放、成本和节约、就业、国内生产总值和公共健康的影响。模型可以在网上获得：https://us.energypolicy.solutions。

在本次分析中，EI使用了建立在EPS 3.4版本上的定制模型，以准确模拟IRA的规定，但IRA相关情景尚未在网上公开。

参考情景主要采用美国能源信息署（EIA）的《年度能源展望》低经济增长情景，用于计算建筑和工业的能源需求、运输服务需求和燃料价格等。数据根据目前由于俄乌冲突和供应链限制而导致的高能源价格的情况进行了调整。低经济增长情景与美国国会预算办公室的最新预测GDP趋势高度一致。

模型包括以下主要条款：

清洁能源税收减免和资助项目

核电生产税收减免

清洁汽车税收减免和资助计划

减少甲烷排放计划

先进工业设施计划

碳捕集与封存税收抵免

建筑能率和电气化税收抵免和资助计划

环境产品披露和绿色采购政府项目

清洁生产税收抵免

增加石油和天然气招标的要求

林业和农业减排资助项目

温室气体减排基金

税收抵免带来的清洁电力发电量年度增长是根据ReEDS能力规划模型的情景模型结果以及与加州大学伯克利分校专家的协商确定的。对于有基础和额外金额的抵免额度，模型根据历史数据和符合额外抵免资格的潜在增长（例如，增加工会代表或国内份额），在不同的情景下改变了对额外抵免金额的假设。

· 结论 ·

通过并实施IRA估计可以使2030年排放较2005年水平减少37-41%。换句话说，IRA可以满足美国在2030年达到NDC所需减排量的50-66%。现实可行的行政、州和地方行动可以使美国实现其2030年的NDC承诺。

该法案还极大地鼓励发展美国清洁能源技术的本土制造。这些技术需要在整个经济中快速部署，同时有助于增加就业。因此，IRA的气候效益为美国人提供了大量的经济和公共健康的共同利益，在2030年创造至少140万个就业机会，避免3600多人的死亡。由于低收入的有色人种社区目前受到更多的化石燃料污染的影响，他们将在公共健康方面获益更多。

总之，如果《2022通胀削减法案》通过并成为正式法律，它将是美国历史上最大和最有影响的气候法案。

本报告于2022年8月发表于能源创新与技术公司（EI）官网，作者为MEGAN MAHAJAN, OLIVIA ASHMOORE, JEFFREY RISSMAN, ROBBIE ORVIS, ANAND GOPAL。

翻译/奚溪   编辑/宋曼娇   审校/汪燕辉