推进生态文明建设、加强生态环境保护、积极应对气候变化、落实碳达峰碳中和目标是我国坚定贯彻的中长期目标。当前，我国发展面临的风险挑战明显增多，要通过稳字当头、稳中求进的扎实工作，完整、准确、全面地贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，迎接党的二十大胜利召开。

为配合2022年全国节能宣传周暨全国低碳日主题活动，2022年6月18日，《阅江学刊》编辑部、南京信息工程大学气候经济与低碳产业研究院联合中国社会科学院生态文明研究所国家社会科学基金重大项目“我国2030年前碳排放达峰行动方案研究”项目组，举办“全球气候变化与中国行动方案”系列论坛之三，主题为“挑战下的双碳目标与高质量发展”。与会专家围绕新冠肺炎疫情叠加地缘冲突背景下的能源转型、能源安全和转型发展的统筹安排、区域性碳达峰方案的落地与下沉、实现碳达峰的手段保障、绿电消纳、碳排放总量控制机制、建立健全“双碳”标准体系等话题分别发言，交流研究成果，达成诸多共识。本刊编辑部整理专家发言的核心观点，以笔谈的形式发布，欢迎广大读者深入研究和讨论。

关键词 双碳目标 高质量发展  能源安全  碳排放双控  碳市场  绿色低碳投资  俄乌冲突

关于建立碳排放总量控制度的一些思考

近年来，我国的碳强度持续下降，碳排放总量却呈现持续上涨趋势，根据能耗统计测算，2021年的二氧化碳排放比2020年增长约4亿吨。完成碳达峰目标并在达到峰值后实现下降面临较大挑战，需要总量控制作为增强约束的“天花板”。

碳排放总量控制制度是有效约束碳排放量增长并实现下降的政策工具，在经济、能源等方面是非常好的引导手段，也是向国际社会展现我国减碳决心的明确政策信号。

回顾我国的碳排放政策，我国从“十二五”时期就开始讨论碳排放总量控制制度，2011年首次出现总量控制的说法。在《“十二五”控制温室气体排放综合工作方案》中，结合碳排放权交易试点制度，提出建立碳排放控制制度。《“十三五”控制温室气体排放工作方案》不仅要求有效控制温室气体排放，而且要求工业（钢铁和水泥等行业）部门、优化开发区域要率先达峰，或者总量趋于稳定；在制度方面，明确提出要逐步探索建立全国碳排放总量控制制度。

我国的一些地方已经开展了相应的实践，在第二批和第三批国家低碳试点城市的低碳试点方案中，都明确提出了碳排放达峰的年份，一些城市还出台了相应的政策。上海、北京、镇江、宁波、武汉等较为积极的低碳试点城市都开展了对碳排放总量控制的探索。例如，镇江在“十三五”时期对下辖区确定了碳排放强度和总量指标。北京在任务的分解方面走在前列，在“十三五”期间对能耗和碳排放总量进行双控，分解到每一个区。上海也是在能耗和总量控制的基础上，对能源结构进行调整，对非化石能源进行了分区安排，重点企业由市级部门来调控，一般工业和非大型公共建筑由下辖区来调控，从目标、手段、政策、管理等方面对碳排放总量控制进行了一些支撑性的探索。武汉的情况比较典型，2017年以市政府的名义出台了《武汉市碳排放达峰行动计划（2017—2022年）》，把到2022年的碳排放达峰目标分成三步进行双向分解，既分到领域层面，如工业、建筑、交通、能源等，又分到区县层面，而且还落实到责任单位，每两年进行一次评估和考核。这不仅仅是一个碳达峰的行动方案，也是一个非常明确的总量控制制度。

当前，我国不断完善碳达峰碳中和1+N政策体系，其中碳排放总量控制制度是讨论热点。政策要求主要体现在三个方面：第一，将控制碳排放总量的思路纳入宏观政策文件，从“十四五”时期到实现碳达峰，实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。长远来看，要统筹建立二氧化碳总量控制制度，目前处于过渡阶段，要提前做好准备。第二，碳排放总量控制制度不是凭空而来的，要建立在能耗双控和碳强度控制的基础上。《2030年前碳达峰行动方案》特别提出，碳排放控制要与能源消费控制协同管理、协同分解、协同考核，实际上对分配方法、指标、人员和将来的评估考核指标体系等方面给出了明确的指引。第三，进一步强调重点领域、重点部门要提出碳排放控制目标。例如，国务院机关事务管理局和生态环境部等四部委提出，公共机构要在“十四五”期间将二氧化碳排放总量控制在4亿吨以内，政府率先垂范；工信部提出钢铁、有色、建材等重点行业在“十四五”期间要在控制碳排放总量方面取得阶段性成果。

国际上，欧盟（尤其是英国、德国）都制定了地区或者国家层面的碳排放总量控制制度，由于这些国家已经进入碳排放总量下降和管理阶段，所以我们可以借鉴经验，但是不能完全照搬。欧盟可以作为典型案例。随着欧盟气候雄心的不断提高，采用三部门法，以电力、重工业为基础，对各国的排放目标进行测算和修正，这一做法为我国碳排放总量的省域分配提供了参考。英国是在气候立法和设定碳排放目标方面走在前列的国家。2008年，英国通过了《气候变化法案》，建立碳预算制度，规定每五年提出未来三至五年的碳排放总量要求（目前更新到了2037年），这样的阶段性气候目标对我国未来设定和安排国家总量目标具有借鉴性的意义。

分析国际经验，有三条可供我国借鉴。第一，通过立法提高总量控制目标的约束力和有效性。我国亟须制定《应对气候变化法》和《碳中和法》，为碳排放总量控制制度提供法律保障，为各部门的责任、义务分配提供强有力的法律依据。第二，明确分配总量控制任务。欧盟的总量控制任务分配既分部门又分国别，英国则主要按照部门进行分配，同时做到激励与约束并举，有的目标与碳交易相配合，有的任务则通过标准来实现直接管控。第三，定期开展评估。英国、德国都成立了独立的气候变化委员会，英国气候变化委员会每年都会进行跟踪评估，以强化监管，为议会提供报告，督促执行。

建立我国的碳排放总量控制制度，建议按照四步走的步骤。首先，研判国家目标。这个目标应该与经济、社会和环境的发展相协同，符合我国对国际社会的承诺，承担与国情相称的义务。其次，考虑目标分配原则。从公平、效率、减排责任、历史排放、减排能力、经济水平等角度对目标进行合理分配。再次，落实机制保障。分配方案确定以后，还需要落实机制提供保障支撑，在部门之间乃至全社会开展责任分工。最后，开展定期评估。国家目标、分配原则和落实机制构成了系统性的制度，这个制度的实施情况、进展需要定期评估，评估结果向社会公开，以便提高评估的有效性。

总而言之，碳排放总量控制制度是碳达峰后持续控制碳排放、持续降低碳排放总量的有效手段。为了在2030年前我国碳排放达峰后能够顺利实施，促进碳排放稳中有降，应尽早做好准备。第一，做好总量控制制度与能耗双控和碳排放强度控制的衔接工作。第二，总结国内外已有的经验，分析地方实践过程中出现的各种问题，比如法律法规、数据体系、责任分解、评估措施等，对设计制度非常有帮助，应当对目前的分配方法、政策影响等关键问题深入研究。第三，“十四五”期间，要在重点区域、重点部门和重点行业尽早开展试点，及时总结经验。