全国碳市场诸多政策中，确定配额分配方案最为急迫。第二履约期的配额分配方案本应在2022年年内发布，但至今未敲定。业内认为，其难点在于如何平衡“减少配额”与”“加重企业负担”两者的关系。

据路孚特计算，第一履约期结束后市场上尚有3.52亿吨配额盈余。这些盈余配额如何结转至未来的市场尚无确定的政策。

无论是督促企业减排，还是稳定碳市场发展，全国碳市场的配额发放都应逐年减少。第二履约期配额分配征求意见稿计划减少的配额规模，可以消除第一履约期盈余未交易的绝大部分配额。这意味着有缺口的企业数量增多，且企业的缺口规模扩大，需要购买碳配额的企业财务负担较大。

“借碳”政策（允许企业将自己明年的配额用于今年履约）是解决上述难题的选择之一。目前主管部门仍在考虑之中。

路孚特碳组首席分析师秦炎表示，让企业提前预支来年的免费配额来履约，其实就是在给煤电企业纾困，同时打压囤积配额的投机行为，也有利于收紧配额的政策平滑落地，从而解决第一履约期配额供应过剩的问题。短期内，“借碳“政策会使碳价下跌，长期看，它有助于缓解配额过剩，使碳价得到长期支撑。

欧盟碳市场有类似的“借碳“政策。欧盟碳市场是每年二月发放当年的配额，每年四月份履约上一年的排放，企业可以用当年已分配的配额履约去年的量。但不允许预支未来没有分配的配额来履约。

也有业内人士认为“借碳“政策不合时宜。“借碳政策就像是为了填一个坑，又去挖另一个坑。”某资深碳市场人士说，碳市场需要长期稳定的政策，经常发布令人意外的临时政策会打击对市场的长期预期。

为了全国碳市场长期平稳发展，更重要的、业界更期待的是发布顶层设计的法规，即《国务院碳排放权交易管理暂行条例》。

2022年7月14日，《国务院2022年度立法工作计划的通知》明确了16件拟制定、修订的行政法规，其中包括由生态环境部起草的《碳排放权交易管理暂行条例》。该条例目前是待审未定。

当前全国碳市场等级最高的法规制度为生态环境部2021年颁布的部门令《碳排放权交易管理办法（试行）》。由于其法律级别较低，对企业不购买足够的配额履约或不按规定报告排放等情况，仅能处于三万元以下的罚款。

中央财经大学绿色金融国际研究院发布的《2022中国碳市场年报》认为，第一个履约期内全国碳市场总体配额富余，却有企业临近履约截止日还无法从市场上购得配额，需要当地主管部门从中协调。这反映了富余配额持有者因担心未来碳市场规则变化会导致其未来的履约所需配额难以得到满足，因此选择在当前时点惜售以储备多余配额应对未来履约压力，这与当前全国碳市场缺乏较长时期的控排目标和配额分配方案有关。

该报告认为，长期规划的不明确带来两个方面的危害：一方面，企业无法判断未来配额分配方案的约束力度，造成不以履约为目的的交易非常少，不利于碳市场价格发现和资源配置；另一方面，长期定价机制的缺失难以引导企业进行低碳投资，在一定程度上阻碍了社会低碳转型和控排企业的减排进程。