“十一五”期间，各种经济参数远远超过预期值，“两高一资”产品产能大幅度扩能，产量大幅度增加，带来的新增污染物排放量始料未及。如“十一五”能源规划，由2005年的21.47亿吨标煤增加到2010年的24.46亿吨标煤，年均增长3.5％，而实际到2010年能源消费总量达到32.5亿吨标煤，年均增长8.2％，煤炭消费量由23.4亿吨增加到33.9亿吨，净增了10亿多吨，由于“十一五”工程减排潜力较大，污染减排任务才较好地完成。但这也导致了“十二五”工程减排空间收窄，潜力下降，如果“十二五”“两高一资”产能不加以控制并取得实效，减排目标的完成难度会进一步加大。因此，“十二五”期间在控制新增量方面，许多方面有重大突破，措施更加具体化。

       第一，合理控制能源消费总量，建立能源消费总量控制目标分解落实机制，把总量控制目标分解落实到地方政府，实行目标责任管理，加大考核和监督力度。能源消费总量控制，在“十二五”各种能源种类基本落实的情况下，其实质是煤炭总量控制，有关部门正在抓紧落实。只要把目标分解落实到地方并考核到位，“十一五”期间敞开口子供应能源、无节制使用能源的现象必将有所改观。

       第二，在大气联防联控重点区域开展煤炭总量控制试点。大气联防联控重点区域指的是“三区六群”，包括珠三角、长三角、京津冀三个区域和辽中、山东半岛、武汉及周边、长株潭、成渝及海西等，这些区域也是我国大气复合型污染严重的地区，在“三区六群”开展煤炭消费总量控制，并不是煤炭消费总量零增长，而是严格控制增长速度，率先实现改变以煤炭消费导致多种污染持续加重，区域空气质量得不到改善的状况。从某种意义上讲，就空气污染角度，是让“三区六群”地区“休养生息”。

       第三，对“电力、钢铁、造纸、印染”四个行业实行主要污染物排放总量控制。电力和钢铁的二氧化硫和氮氧化物排放量占工业排放量的60％以上、造纸和印染的化学需氧量和氨氮占工业排放量的40％左右，四个行业实行总量控制，就是努力改变电力就地平衡、资源就地利用的不合理布局现象，控制住了四个行业的总量，就基本控制住了工业行业的排放总量。“十一五”期间，电力行业二氧化硫排放的总量计划单列已行之有效；“十二五”期间，由电力行业扩展到电力、钢铁、造纸、印染四个行业，坚持新改扩建项目实施跨区域调剂，由超环境容量地区向环境容量富余地区调配原则。

       第四，把污染排放的总量指标作为环评审批的前置条件。项目环境影响评价是控制污染物新增量最有效的制度，如果每一个建设项目都能做到污染物排放的等量替代，就相当于新增量是零增量，污染减排工作也就好做了。但实际情况不是这样，未批先建、边批边建、环评批复措施不落实的现象仍不同程度存在。为改变这种情况，总量作为环评前置条件，就是要先落实后批复，先核量再上项目，尽可能地使新增量控制住。

        第五，全面推行机动车环保标志管理，探索城市调控机动车保有量。目前，交通领域氮氧化物排放量约占全国氮氧化物排放量的三分之一，在有些城市已经达到60％以上，氮氧化物成为首要污染物，即使是单车氮氧化物排放因子较先进，由于保有量基数大，有些城市不控制机动车保有量，氮氧化物排放量削不下来，氮氧化物污染解决不了。因此允许一些城市探索调控机动车保有量，全面实行环保标志性管理，为“十三五”控制城市机动车污染探索一条途径。