2023年10月19日，生态环境部、市场监管总局正式印发并施行《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），标志着我国温室气体自愿减排交易重启迈出了关键的第一步。《管理办法》旨在推动自愿减排交易市场的建设，并为全国温室气体自愿减排交易市场的启动做好准备。这一举措引发了对中国碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）最新发展的广泛关注。为了帮助读者更好地理解这项新政策，我们对《管理办法》中的八个关键问题进行了详细解析，以供碳交易领域及对ccer感兴趣的相关人员参考。

虽然《管理办法》的文本表述与2023年7月7日发布的《关于公开征求<温室气体自愿减排交易管理办法（试行）>意见的通知》（以下简称《征求意见稿》）有所不同，但其实质内容并未发生太大改变。在项目登记条件方面，依然坚持真实性、唯一性、额外性三项基本要求；在项目管理结构上，也维持了审定与核查机构、注册登记机构（注册登记系统）、交易机构（交易系统）的分工。

相对于《征求意见稿》，《管理办法》的主要变动包括：

重新定义了“额外性”的概念，对额外性的描述更加清晰准确；

对存量项目的处理安排进行了明确，《征求意见稿》中只提到2017年3月14日前已备案的减排量可以继续登记和使用，《管理办法》进一步明确了这些项目需要重新申请项目登记后，才能获得新的减排量；

对CCER的使用进行了调整，《征求意见稿》规定CCER可以用于碳中和、抵消全国碳排放权交易市场配额的清缴等，而《管理办法》将CCER的用途更改为：抵消全国和地方碳排放权交易市场的碳排放配额清缴、大型活动的碳中和、抵消企业温室气体排放。

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《管理办法》的出台背景

中国的碳市场包括全国碳排放权交易市场（以下简称“CEA市场”）和全国温室气体自愿减排交易市场（以下简称“CCER市场”）两个部分。前者的交易产品是监管部门要求企业定期强制清缴的碳排放配额（CEA），后者的交易产品则是监管部门向自愿开展减排项目、新能源项目的企业提供的自愿减排量（CCER）。相对于CEA市场的强制性，CCER市场更强调参与主体的自愿性，CCER还可以用于抵消企业5%的CEA清缴义务，因此被视为对碳市场的有益补充。

CCER市场的发展历程相对复杂。2012年6月13日，为推动碳市场建设，国家发展和改革委员会发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），首次制定了与CCER交易相关的管理机制。在《暂行办法》的监管框架下，项目开发方可以将CCER作为抵消企业CEA清缴义务的碳资产，开展碳市场交易。然而，由于CCER市场存在交易量小、个别项目不规范等问题，2017年3月14日，国家发改委发布了一项公告，宣布暂停受理温室气体自愿减排交易相关的备案申请，此后，CCER市场的发展进入了一段相对静止的时期。

《管理办法》的发布将为启动全国统一的CCER市场奠定坚实的制度基础。未来，生态环境部和市场监管总局将在《管理办法》的基础上，发布配套管理制度，推动自愿减排项目方法学的发布工作，批准一批审定与核查机构，并启动全国统一的注册登记系统和交易系统。

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CCER交易的参与主体

根据《管理办法》的规定，中国境内的法人和其他组织可以开展温室气体自愿减排活动，申请CCER项目和CCER的登记。符合国家规定的法人、其他组织和自然人也可以开展CCER交易活动。根据《管理办法》，CCER登记主体范围不仅包括企业法人，还包括中国境内的其他组织，如事业单位和社会组织。《管理办法》未明确规定CCER交易主体范围是否包括外国主体。根据《管理办法》规定，生态环境部将会同有关部门另行制定CCER跨境交易和使用的具体规定。该等规定可能对参与CCER交易的外国主体资质要求一并规范。

此外，《管理办法》还明确了不得参与CCER交易的主体，包括生态环境主管部门、市场监管部门、注册登记机构、交易机构、审定与核查机构及其相关工作人员。

除了上述CCER交易的直接参与主体外，《管理办法》还规定了CCER市场的服务提供主体，即全国温室气体自愿减排注册登记机构（“CCER注册登记机构”）、全国温室气体自愿减排交易机构（“CCER交易机构”）和审定与核查机构（“审定与核查机构”）。该等服务提供主体的机构职能和机构设置可总结如下表：

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CCER交易的监管部门

2018年中国国务院机构改革后，新组建的生态环境部便接管了原国家发展和改革委员会的气候变化应对和减排职责。《管理办法》进一步明确了生态环境部门是温室气体自愿减排交易的主管部门，负责根据国家的相关规定建设CCER市场，制定全国温室气体自愿减排交易及相关活动的管理要求和技术规范，并进行全国范围内的监督管理；省级生态环境部门负责监督管理其行政区域内的温室气体自愿减排交易及相关活动；设区的市级生态环境部门则配合省级生态环境部门的相关监督管理工作。

同时，《管理办法》也确立了生态环境部门和市场监管部门的联合监管机制。根据各自的职责分工，这两个部门将对审定与核查机构及其审定与核查活动进行监督管理，包括但不限于审批审定与核查机构、组建审定与核查技术委员会、接收审定与核查机构的年度报告、建立信息共享与协调工作机制等。

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CCER项目的申请要求

关于申请CCER项目的要求，《管理办法》规定了以下几点：

1. 项目开工建设时间应在2012年11月8日之后。

2. 应为“减碳增汇”项目，即项目应旨在减少温室气体排放（减碳）或增加温室气体吸收（增汇）。

3. 项目应符合“三性”要求，即“唯一性”、“额外性”及“保守性”。具体来说：

此外，《管理办法》还规定了CCER项目的排除情形，即法律法规、国家政策规定有温室气体减排义务的项目，或者纳入全国和地方碳排放权交易市场配额管理的项目，不得申请温室气体自愿减排项目登记。

除上述CCER项目申请的原则要求外，《管理办法》还规定了CCER项目申请每个阶段需要符合的具体要求，具体要求总结如下表：

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CCER项目减排量确定

确定项目减排量的过程主要涉及以下几个步骤：

1. 减排量的产生时间

根据《管理办法》规定，减排量的产生时间应为2020年9月22日之后，并且在项目申请登记之日前5年以内。这是考虑到习近平主席在2020年9月22日提出的“双碳”目标，即我国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，而CCER市场的根本目的就是服务于这个目标。同时，为保证申请登记的项目减排量“可测量”“可追溯”“可核查”，规定申请登记的项目减排量可以向前回溯5年。

2. 减排量的核算要求

项目需要按照方法学等相关技术规范要求编制减排量核算报告。方法学是指确定特定领域温室气体自愿减排项目基准线、论证额外性、核算项目减排量等所依据的技术规范。由于各个领域、各个项目存在较大差异，因此《管理办法》对减排量的核算要求进行了原则性规定。具体的方法学将由生态环境部负责组织制定。

3. 减排量的核查与登记

审定与核查机构需要按照国家有关规定对项目业主的减排量核算报告进行核查。只有在满足对应条件之后，审查与核查机构才能出具核查报告上传至注册登记系统，并向社会公开。在审定与核查机构出具核查报告后，项目业主可以向注册登记机构申请减排量登记。

以上三个步骤是确定项目减排量的主要过程。在这个过程中，需要注意的是，“减排量登记”并不同于“项目登记”，只有在产生减排量的项目已经在注册登记系统上完成登记后，项目业主才能申请减排量登记。经登记的项目减排量称为“核证自愿减排量”，单位以“吨二氧化碳当量”（即tCO2e）计。

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CCER交易的过程包括以下几个关键步骤：

1. 全国统一CCER交易机构及交易系统：根据《管理办法》，生态环境部将组织建立统一的CCER交易机构，并由该机构建设和管理全国温室气体自愿减排交易系统（“CCER交易系统”）。交易主体将通过全国CCER交易系统进行CCER交易。

2. 交易产品：除了CCER，生态环境部可能会根据国家的相关规定适时增加其他交易产品。

3. 交易流程和成交方式：CCER交易可以采取挂牌协议、大宗协议、单向竞价及其他符合规定的交易方式。具体的交易流程将在CCER交易机构制定的具体业务规则中明确。

4. 交易系统与注册登记机构的系统链接：为了确保数据的及时性、准确性和安全性，注册登记机构和交易机构需要实现系统间的数据交换。根据交易机构提供的成交结果，注册登记机构将通过注册登记系统为交易主体及时更新CCER的持有数量和持有状态等相关信息。

5. CCER使用和注销：CCER可以依照国家的相关规定用于抵销全国碳排放权交易市场和地方碳排放权交易市场的碳排放配额清缴、大型活动的碳中和、抵销企业的温室气体排放等。使用后的CCER，注册登记机构应在注册登记系统中予以注销。《管理办法》还鼓励交易主体出于公益目的，自愿注销其所持有的CCER。

总的来说，CCER交易的过程涉及到多个步骤，包括交易系统的建立、交易产品的确定、交易流程和成交方式的设定、交易系统与注册登记机构的系统链接，以及CCER的使用和注销等。这些步骤需要交易主体、交易机构和注册登记机构等多方的密切合作和协调。

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审定与核查机构

审定与核查机构是温室气体自愿减排项目的审定与减排量核查活动的实施主体。根据《管理办法》，审定与核查机构的主要职能和规范要求可以总结如下：

1.主要职能：审定与核查机构负责对温室气体自愿减排项目进行审定，并对项目减排量进行核查。

2. 资质管理：审定与核查机构需要符合《管理办法》中规定的资质条件，包括依法设立、具备相应领域的专职人员、具有完善的管理制度和稳定的财务支持等。此外，审定与核查机构的资质审批由生态环境部负责。

3. 行为规范：审定与核查机构需要遵守法律法规和监管要求，保证审定与核查活动的完整、客观、真实，并做出完整记录。同时，审定与核查机构及其人员不得弄虚作假，不得泄露项目业主的商业秘密。

4. 监管分工：市场监管部门是审定与核查活动日常监督检查的实施主体，而生态环境主管部门则是审定与核查活动日常监督检查的协助主体。两者需要建立信息共享和协调工作机制，以确保审定与核查活动的合规性。

总的来说，审定与核查机构在温室气体自愿减排项目中扮演着重要角色，其资质管理、行为规范以及监管分工等方面的要求都是为了确保审定与核查活动的公正性、准确性和可追溯性。

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全国CCER市场重启的展望

《管理办法》的发布确实对全国CCER市场的重启具有里程碑式的意义。这一市场的启动将有助于统一和规范碳排放权的交易，提高市场的流动性，同时也为创新产品设计提供了更大的空间。

1. 统一和规范碳交易：全国CCER市场的启动可以统一现有的碳交易标准，使得碳交易更加规范和透明。这不仅有助于提高市场参与者的信心，也有助于吸引更多的投资者参与到碳市场中来。

2. 提高市场流动性：全国CCER市场的启动可以提高碳市场的流动性，使得碳排放权的买卖更加便利。这不仅可以促进碳市场的健康发展，也有助于实现碳排放权的价值。

3. 创新产品设计：全国CCER市场的启动为创新产品设计提供了更大的空间。例如，可以设计一些与碳排放权交易相关的金融产品，如碳信用证、碳债券等，这不仅可以为市场参与者提供更多的投资选择，也可以进一步激活碳市场。

4. 推动碳达峰、碳中和目标：全国CCER市场的启动有助于推动我国实现碳达峰、碳中和的目标。通过碳市场，可以激励企业和个人减少碳排放，同时也可以通过碳交易实现碳排放权的价值，从而推动我国实现碳达峰、碳中和的目标。

总的来说，全国CCER市场的启动将对我国的碳市场产生深远影响，对于推动我国实现碳达峰、碳中和的目标具有重要意义。