当前国际多边气候协定正处于新旧交替的阶段，跨境碳交易的驱动因素由“发达国家向发展中国家购买可用于强制履约的减排量”向“纯粹基于企业或组织碳中和需求的自愿行为”转变，未来还将转向“以实现本国‘国家自主贡献’为主要驱动力”的多边跨境碳交易。文章以上述模式变迁为背景，探讨“清洁发展机制”时期、自愿碳市场时期及未来《巴黎协定》主导和碳关税出台背景下跨境碳交易的发展及相关的外汇管理政策需求，并提出政策建议。

按交易标的和减排逻辑分，碳市场包括强制碳市场和自愿碳市场：强制碳市场以碳配额为交易标的，通过配额的总量控制、交易以及定期强制履约实现对温室气体排放规模的管理；自愿碳市场以减排量为交易标的，由非控排主体基于其可持续发展战略主动向减排固碳项目业主购买基于特定减排机制签发的减排量，来自愿中和其生产经营行为中的碳排放，或者由控排主体购买，用于部分代替碳配额满足强制碳市场的履约需求。跨境碳交易是不同国家或地区主体之间进行的、以上述交易标的为主要载体的买卖交易。

在不同历史时期，跨境碳交易的基础规则和驱动因素有所不同，先后经历了“清洁发展机制”阶段、国际自愿碳市场主导阶段，目前正向以巴黎协定第六条为基础框架的新格局转变，多地“类碳关税”机制也逐渐出现，为国际碳市场带来新的跨境交易需求。我国与跨境碳交易相关的外汇管理政策出台于“清洁发展机制”时期，主要针对当时的市场需求进行规范，随着跨境碳交易格局的变化，或有必要对其进行适应性调整，而随着未来国际碳市场的多元化发展，也需要进行前瞻性的业务模式研究和政策储备。

一、“清洁发展机制”时期的跨境碳交易及其外汇管理政策

跨境碳交易的基础最早可以追溯到1994年生效的《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）。随后，《京都议定书》于1997年达成，为《公约》“附件一”国家制定了具有法律约束力的减排目标，并引入了三种履约机制，其中就包括后来成为早期跨境碳交易制度基础的“清洁发展机制”。

“清洁发展机制”鼓励发展中国家积极实施减排项目，并将开发出的“核证减排量”（Certified Emission Reduction, CER）出售给《京都议定书》所定负有减排义务的国家以获得资金。通过这种机制，购入方可付出更低的成本来实现减排目标。2008至2012年间，在“清洁发展机制”框架下，我国绿色减排项目业主通过开发“核证减排量”获得了可观的外汇收益，间接实现了数百亿美元的融资。

为满足“清洁发展机制”下跨境碳交易相关的收付汇和汇兑需求，国家外汇管理局综合司于2010年12月发布《关于办理二氧化碳减排量等环境权益跨境交易有关外汇业务问题的通知》（汇综发〔2010〕151号，以下简称《通知》）。《通知》指出，二氧化碳减排量等环境权益跨境交易收付款应当具有真实、合法的交易基础，银行为境内机构办理二氧化碳减排量跨境交易项下收款业务，应当审核境内机构申请书、商业发票等五项材料，结合具体交易标的和付款项目审批要求有所差异。《通知》还明确，银行办理二氧化碳减排量等环境权益跨境交易收款手续时，可根据境内机构需求，审核上述材料真实性后为境内机构办理结汇，或开立“资本项目-环境权益交易外汇账户”（账户性质代码为“2219”），保留此项外汇收入。《通知》的出台为“清洁发展机制”时期跨境出售碳减排量交易相关的外汇操作提供了明确的政策便利和操作指引，适应了当时跨境碳交易产生的外汇业务办理需求，也成为我国跨境碳交易外汇管理政策的基础性制度。

二、国际自愿碳市场主导的跨境碳交易及其外汇管理政策

2013年起，欧盟碳市场不再接受来自中国、印度、巴西等国的“核证减排量”，“清洁发展机制”下的国际跨境碳交易日渐衰微。随后，由NGO牵头建立的国际自愿减排机制下的减排量交易，成为跨境碳交易主流。

国际自愿减排机制下的减排量目前多数用于企业或组织的自愿中和。近年来，伴随着全球应对气候变化问题共识的逐步达成，越来越多的企业或组织提出更具气候雄心的减排承诺。国际上，微软、苹果等科技巨头公司纷纷制定全价值链碳中和目标，国内的阿里巴巴、腾讯等企业也积极践行减排路线。在这些自愿中和目标产生的购买需求刺激下，自愿减排市场蓬勃发展，据加州大学伯克利分校数据，仅2020年一年，全球主要减排机制的总注销量就达到1亿吨左右。此外，企业出于中和境外排放源排放等目的也会衍生出购汇及向境外交易对手付款的需求。

这一阶段，相关外汇管理政策仍以汇综发〔2010〕151号文为基础。针对这些跨境自愿减排量购买交易产生的外汇业务需求，《通知》中包含了自愿减排项目相关外汇需求办理时的审核要求，但主要是针对境内主体对外出售方向的交易，对于境内主体跨境购买方向的交易，《通知》虽然规定了“银行为境内机构办理二氧化碳减排量跨境交易项下付款业务，以及其他环境权益跨境交易项下外汇收支业务，参照前三款规定审核真实性”，但在操作层面未明确具体细则。因此，与跨境购买自愿减排量相关的购付汇业务能否开展仍取决于各地方的外汇管理政策执行尺度和经办银行对于《通知》的理解，据了解，大部分银行会以没有明确的监管意见和操作细则为由，反馈无法为需要购买境外减排量的境内企业办理相关业务。               

三、《巴黎协定》第六条、碳边境调节机制和未来的跨境碳交易

《巴黎协定》于2015年底通过，并在2020年后实际成为应对气候变化的国际性框架文件。《巴黎协定》第六条主要覆盖国际碳减排合作机制议题，提出了跨境碳交易新的基础制度条款——“国际转让缓解成果”（Internationally Transferred Mitigation Outcomes）和“可持续发展机制”（Sustainable Development Mechanism）。其中，“国际转让缓解成果”允许各国将其生产的缓解成果出售给另一个国家，以帮助他国实现国家自主贡献目标。例如，瑞士就已与秘鲁、加纳、塞内加尔等国签署了相关交易协议。“可持续发展机制”作为清洁发展机制的延伸和发展，允许既有的符合一定条件的“清洁发展机制”下核证减排量CER转为“可持续发展机制”项下产生的减排量（“A6.4ERs”），也可用于国家自主贡献承诺。目前，中国已加入“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议、气候变化南南合作等数个国际多边气候变化合作机制，未来有望在相关地区开展大规模减排项目投资。届时，中国企业也可在上述两项机制下购买境外项目产生的减排量，推动我国“国家自主贡献”目标的实现。

欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM）于今年10月1日起正式实施，2026年起将正式征收相关费用。此费用是由欧盟与出口国碳价之差、产品碳排放量与欧盟同类企业所获免费配额之差相乘得出，为避免国内外碳价波动给相关行业出口贸易造成巨额损失，未来我国出口企业或需要参与欧盟碳衍生品市场交易，通过衍生品交易套期保值等方法控制碳成本。

可以预见，面对愈加紧密的国际应对气候变化合作，特别是《巴黎协定》第六条政策落地和碳关税陆续启动实施，境内主体跨境碳交易的需求还将持续增加，交易模式也可能从单纯的碳资产现货交易逐步向远期、期货、掉期、期权等衍生品交易拓展，交易标的除已有的跨境减排量外，也可能出现以碳配额为基础的交易标的。这些变化将对未来跨境碳交易相关的外汇管理提出更高的要求。

四、思考和建议

随着国际多边气候协定的新旧交替和我国双碳战略实施的深入，中国在国际碳交易中从卖方身份转向买卖双重身份兼有已是必然。配套外汇管理制度也有必要进行优化调整和前瞻性研究储备。对此，本文提出以下建议，供监管部门和各市场主体参考和研究：

1. 建议外汇管理部门会同国内碳市场主管部门和市场机构，对于目前境内主体存在的跨境碳交易需求场景进行梳理，在此基础上针对不同场景制定对应的购付汇操作细则，便利符合“实需原则”要求的跨境减排量购买交易常态化、高效开展，为境内企业提供更灵活便利的碳中和选择，也推动中国的多边气候战略落实。

2. 针对未来可能出现的跨境碳资产衍生品交易，研究对相应的外汇管理政策条款进行调整，包括但不限于：

（1）在有跨境碳交易实际需求的背景下，研究放宽对于非银行金融机构和非金融机构的跨境衍生品交易和结算管理要求，支持相关主体开展基于真实需求的跨境碳资产衍生品交易并相应进行交易资金、保证金的跨境结算；

（2）将上述碳资产衍生品交易项下的轧差前盯市亏损纳入全口径宏观审慎管理框架；

（3）支持以跨境碳资产衍生品交易为背景，开展人民币外汇远期、期权等衍生品交易进行汇率风险管理，其中对于差额交割的跨境碳资产衍生品，支持以盯市损益作为汇率风险套保的基础；

（4）考虑到衍生品交易现货交割延后甚至没有现货交割的特点，在现有《通知》的基础上考虑优化对于购付汇审核材料的要求，例如在交易前端对外支付结算费用、保证金时，在差额交割衍生品到期结算购汇支付时，简化对于商业发票的要求。

3. 未来，境内主体出于满足境外政府进出口要求、进行碳资产市场对冲等目的，可能产生跨境碳衍生品交易需求，需要拓展外汇管理政策中交易标的的范围，并进一步结合具体碳标的交易的流程，调整实需背景审核材料要求。

中央文件提出，做好碳达峰碳中和工作是构建人类命运共同体的应有之义，而在国际应对气候变化合作深化的背景下，各种类型的跨境碳交易在双碳目标推进过程中具有重要作用，其中离不开配套外汇管理政策的支持和推动。相信在外汇管理部门、碳市场主管部门以及各方面市场主体的共同参与下，我国跨境碳交易相关外汇管理政策能够与跨境碳交易模式的发展齐头并进，促进跨境碳交易更高效地服务于境内主体的跨境碳资产开发申报、跨境碳资产风险对冲等各类需求，进而助力我国碳达峰碳中和目标达成。