2014年国家重点生态功能区转移支付资金已陆续拨付各地方。国家实施重点生态功能区转移支付已有6年，在推动地方政府加强生态文明建设、发挥财政资金政策导向功能方面起到了什么样的效果，值得探讨。

       为加强生态环境保护， 2008年起中央财政设立国家重点生态功能区转移支付。截至2014年，中央财政已经累计下拨转移支付资金2004亿元。

       根据财政部2012年对国家重点生态功能区转移支付奖惩情况的通报，在纳入2009年~2011年中央生态功能区转移支付考核的72个县中，有32个县的生态环境绩效改善值在2.0以上，属于生态环境明显改善的地区，其中黑龙江省逊克县的变化值最大为6.82；有26个县的绩效改善值在1.0与2.0之间，属于生态环境轻微改善地区；12个县的绩效变化值在-2.0与-1.0之间，属于轻微变差的地区；另外两个县绩效变化值在-2.0以下，属于明显变差的地区，其中内蒙古苏尼特右旗的变化值为-4.65。

       可以肯定，国家重点生态功能区转移支付促进了当地的生态文明建设，提高了国家重点生态功能区所在地政府基本公共服务保障能力。但不可否认，仍有20%左右的地区在接受生态功能区转移支付后生态环境绩效在下降。这表明仅仅依靠财政激励机制来引导地方政府进行生态文明建设仍存在动力机制不足的问题。

       在笔者看来，除了财政激励外，官员晋升激励是引导地方政府行为的另一个激励机制。

      “亲民之治，实惟州县，州县而上，皆以整饬州县之治为治而已。”县委书记和县长作为基层各项工作的领导者、组织者和执行者，对生态文明建设起着至关重要的作用。环境群体性事件日益频繁凸显了当今社会对生态文明建设的迫切需求。选任贤能官员并给予县级干部适当的激励，关系着环境保护政策能否得到落实和广大人民群众利益诉求是否得到满足，对维护社会稳定大局有着重要意义。

      因此，县级官员需要对生态文明建设负直接责任，而上级政府则需要建立起科学的政绩考核体系来激励县级官员的环保行为。

      中共中央组织部2013年12月颁布的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》明确指出，领导干部政绩考核要看全面工作，看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设的实际成效，看解决自身发展中突出矛盾和问题的成效，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名，地方各级党委政府不能简单以地区生产总值及增长率排名评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。

       对重点生态功能区的领导干部而言，如果需要统筹兼顾经济绩效指标和环境绩效的考核，仍可能会出现以牺牲环境为代价的区域经济增长。为打消生态功能区官员经济绩效影响仕途升迁的顾虑，《通知》还明确指出“对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。”

       然而，领导干部政绩考核指标体系的改变能否有效地起引导地方官员行为的作用，还取决于生态环境绩效对官员晋升影响的程度。

       根据对国家重点生态功能区70个县委书记、66个县长的信息搜集和整理，研究发现，2012年在所有样本县级官员中，有23%的官员得到了晋升（当县级官员成为副市长、市委常委、省直部门副职等副厅级官员或更高职位时可认为得到了晋升，而县长成为县委书记同样认为是晋升，否则认为县级官员没有晋升），其中县委书记晋升的概率为21%，略小于县长的晋升概率25%。

       在控制了工业增加值增长率、财政收入增长率等经济绩效变量和官员年龄、受教育水平、任期等官员特征变量的影响后，研究表明，生态环境绩效对县长是否晋升没有显著的影响，而对县委书记是否晋升有显著的影响，环境绩效每提高1个单位，县委书记晋升的概率便提高0.7%。

       生态环境绩效对县委书记和县长是否晋升影响的差异可能是因为县委书记和县长的权责有所不同。在促进县域社会经济发展过程中，县委书记作为“一把手”和第一责任人，对重大事项决策、重要项目安排、大额资金的使用上起统筹全局的作用。而县长主要负责决策的执行，生态文明建设作为党中央提出的一项战略任务，在基层贯彻落实中县委书记起主导作用，相应的奖惩也主要归属到县委书记。

       另外，研究还发现，经济绩效对生态功能区官员是否晋升没有显著影响。在高污染、高能耗的粗放型经济增长模式下，县域经济的增长往往以生态环境破坏为代价，县级官员可以利用大型工业项目来发展经济，从而增加获得晋升的概率，但会因生态文明建设不力而得不到上级政府的认可。

       从中我们可以得到如下启示：

       一方面，将生态文明纳入官员政绩考核体系能够起到引导县级官员特别是“一把手”行为的作用。这表明党的十八届三中全会后党中央提出的新干部考核评价制度能够有效的起到激励作用。如果只有生态功能区加入到环境保护的行列中而开发区域在破坏环境，整个中国的环境也不会实现大的改善。因此，在取消对生态功能区GDP和财政收入等经济指标考核时，要调整优化开发区域和重点开发区域的考核指标，加大开发区域环境指标的权重。

       另一方面，国家重点生态功能区县级官员注重环境保护除了仕途晋升因素外，另一个重要原因是可以获取转移支付补助。对于不在中央生态转移支付范围的其他地区可以考虑建立环境保护奖励基金，对同时完成经济指标和生态环境指标的开发区域进行财政奖励。

       作者系上海财经大学公共经济与管理学院博士生