碳中和的本质是政府提供的一种新型公共产品，是政府为避免气候危机和提升整体社会和人类福祉人为创造的。

实现碳中和目标，并有效地指导中国长期的可持续发展，需要重新审视经济理论中的核心概念，对财富和福祉重新进行定义和衡量，并将其转化为发展实践。各国现有政策框架很大程度上是在传统工业时代建立，难以适应碳中和转型的要求。中国需要对其政策框架进行全面评估，将新发展范式和碳中和的内在要求体现在各项战略和政策之中。

一、从“范式转变”的高度和深度制定碳中和政策框架

自中国政府提出碳达峰碳中和目标以来，中国各地方政府和政府各部门都积极落实，开始勾画落实战略，但在实施中仍然存在对“双碳”目标的认识和贯彻方面的差异，未能“完整准确全面”理解新发展理念。新发展理念的实质就是跳出过去“先污染、后治理”的思维，跳出长期以来形成的传统工业化模式的思维和体制框架，建立起环境与发展之间的相互促进关系。

在认识上，需要认识到碳中和是一场生产与生活方式的深刻革命；充分认识“双碳”给中国带来的重大战略机遇。

在贯彻上，需要全面评估中国的政策框架，体现绿色发展新范式。

第一，以新发展理念和“范式转变”为核心，超越狭隘的节能减排、技术创新和环境保护视角，在更高、更广和更深刻的层面理解碳中和目标带来的全面而深刻的变化。在此基础上，制定与碳中和要求内在一致的经济和社会发展目标、战略和路径，推动与碳中和转型相适应的、广泛的宏观经济金融体制改革。

第二，从制度、经济系统、社会系统、城市和社区等全方位着手，建立基于“福祉”的新型组织和经济活动方式。这些制度和系统对应的基础，是对成本、效益、价值和福利等价值观的重新定义以及新的商业模式的探索，最终重塑整个经济体系。

第三，运用系统的思路和方式构建政策框架。实现碳中和目标需要协调一致地对每个子系统进行改造，所有部门和地区都必须发挥协同作用。因此，政策框架需要将碳中和全面纳入发展战略、实施路径、财政和货币政策、金融体系、产业政策、创新系统、市场机制、制度建设、国际合作，以及宏观调控体系中。

二、在 1+N 政策体系基础上，细化目标、政策到位、改革体制和建立新机制

2020 年 9 月习近平主席宣布“双碳”目标后，中国各地各行业积极贯彻落实。经过一年左右的探索、试错，中国在 2021 年 9 月陆续出台“1+N”政策体系，为“双碳”工作设立了时间表、路线图和施工图。其中，“1”是指中共中央、国务院出台的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。“N”是指随后发布的《2030 年前碳达峰行动方案》，以及各部门和行业的减排方案。以此为标志，中国建立了立体和系统的“双碳”目标模式。

2022 年 10 月召开的中共二十大，强调“降碳、减污、扩绿、增长”。这实质上是要以碳中和为战略抓手，建立起三对“相互促进的关系”：一是环境与发展之间的相互促进关系，即“降碳、减污、扩绿”与“发展”之间的促进关系；二是“降碳”与“增长”之间的相互促进关系,避免“降碳”成为经济增长的负担；三是“降碳”与“减污、扩绿”之间的相互促进，避免“为减碳而减碳”的单一减排思维和做法。这三个“相互促进”，正是绿色发展范式下重构“人与自然关系”的核心要义。

这三个“相互促进”也是具体落实 1+N 政策体系和进一步细化碳中和政策的基础。需要细化的碳中和政策方向包括：

第一，要进一步明确碳排放总量目标及其减排路径，以及明确非化石能源发展总量目标。

第二，要在落实减排责任和任务时进一步体现如何在发展和增长中实现碳达峰和碳中和。

第三，在落实统筹原则时进一步明确地区间的责任划分，并建立对地方政府在多目标任务下减排的有效激励机制。

第四，要进一步体现短期和中长期的利益取舍。例如，在不同阶段优先考虑不同任务的侧重。

第五，要进一步突出绿色技术和绿色市场在中长期碳中和过程中的作用。

第六，要进一步构建新型政企关系，制定“双轮驱动”原则的具体政策，探索政府在碳达峰碳中和中应承担的新型角色，构建政府和市场的新型关系，最大程度发挥政府和市场结合的优势和力量。

三、强化政府的指导规划作用，加大政府支持力度

碳中和本质上是政府提供的一种新型公共产品。碳中和的目标以及碳市场和相关法规不是市场自发形成，而是政府为避免气候危机和提升整体社会和人类福祉人为创造的（例如，通过限额和交易系统）。

中国作为一个体量大、经济增速高、结构变化深刻和差异性显著的经济体，碳中和转型尤其是一项艰巨的任务。这就要求政府发挥比过去更积极的战略规划指导作用，同时更好地让市场发挥决定性作用。中国要以“顶层设计”的方式进行战略谋划，充分融合市场机制和激励机制，在转型过程中有效协调技术创新、制度改革和社会转型。

第一，政府要从发展范式转型的新视角制定公共政策，以人民为中心，坚持人与自然和谐共生。政府要把碳中和承诺转化为客观的量化标准和指标。加快建立财政和货币政策、金融体系和创新生态等支持系统。尤其是，宏观经济政策应充分考虑碳中和目标。

第二，政府要在早期引导大规模的碳中和投资，以此推进创新。碳中和转型初期的 5 年将是投资的重要时期。这一阶段的大规模投资，能为 2030 年碳达峰时的低碳技术、商业模式的形成提供坚实基础。要将研发、采购、融资和新市场构建等政府与企业之间的深度合作置于新范式转型的核心位置。

第三，政府应推动形成广泛的碳中和社会共识，促进消费行为转变。广泛的社会共识可以大幅减少执行成本，形成“自我实现”的市场预期，为绿色技术创新和新经济的出现创造条件。

四、充分发挥市场在资源配置中的主导作用

发展范式转变是一个系统性变化，必须依靠政府和市场的共同作用，特别是发挥市场在资源配置中的主导作用。当前的全球气候变化问题是市场和政府双重失灵的结果。造成这种双重失灵的根源在于，现有的政府与市场关系更多的是建立在传统工业时代的经济基础之上，难以适应碳中和的内在要求。认识政府和市场在实现碳中和目标中的不同作用，是成功转型的关键。

第一，发挥市场作用的重要前提之一，是将碳排放的社会成本引入生产者和消费者的决策体系，以转变其行为模式，促进绿色产业的兴起。在碳中和转型过程中，强有力、可预测的碳定价发挥着重要作用。由于碳定价的复杂性和市场失灵，需要建立并完善包括碳排放交易市场、碳金融衍生市场、碳税以及碳抵消市场在内的多维碳价形成机制（Ramstein et al.,2019; Van Den Bergh and Botzen, 2020）。这些工具各有优势。目前，碳交易市场是中国碳定价的主要形式。采取何种方式或不同方式的组合，最重要的是以执行成本最小化的方式，实现减排目标。

第二，除碳成本之外，经济活动的生态环境成本，也必须进入经济主体的决策体系，以实现“降碳、减污、扩绿、增长”的协同。

第三，政府提供明晰的战略方向、政策和监管框架以及激励机制，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

五、确保安全、协调和平衡的转型

安全、协调和平衡是制定碳中和政策的重要原则。碳中和是一个新事物，是一个复杂的系统工程。做好碳达峰、碳中和工作，防范风险是重中之重，要处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险。防止过度反应，确保安全降碳。特别是，在能源和产业链安全上，要遵循“先立后破”的原则，在保持能源安全和经济平稳运行的前提下推进结构转型，在新增产能和不中断产业供给的基础上，以同低碳或零碳产能增加相适宜的速度退出高碳产能，实现平稳转型。

对碳中和对产业体系冲击的深度和广度，也要有足够清醒的认识和准备。尤其是，要高度关注绿色转型对特定高碳行业、地区和群体的冲击，实现协调和平衡的转型。在认识和处理风险时，要看到绿色转型的重大新机遇，并在绿色转型带来整体经济和社会福祉改进的认识下，讨论对特定受损部门的补偿，确保各行业、地区和群体的协调和平衡发展。