1.1项目的原因

在开发CDM项目过程中，具有合格性的不同类型的项目各有不同的额外性和其他因数的影响。因此，不同类型的项目其批准、注册和签发时间都会不同。

1.1.1 统计表明（见表1，下同），当前我国政府批准的N2O分解和HFC-23分解消除项目分别为25个和11个，已全部获得EB注册，其中获得签发的N2O分解项目5个，HFC-23分解消除项目10个，这较我国其他类申报项目签发比例高。由于此类非优先领域的CDM项目[3]数量太少，长远看数量也有限，因此不能反映我国当前CDM项目的整体注册和签发情况。

1.1.2统计表明优先领域项目[3]占国家批准项目的98.48%，这正是国家优先政策的体现。但优先类项目中已注册和已签发的却分别只有694个和181个，分别只占国家发改委批准项目的29.29%和 7.64%。一方面是优先领域项目往往是新建项目，投资期长，核证迟，进程慢，投资者积极性相对低；另一方面是非优先领域项目GWP高 [4]，较优先领域项目具有改造进程快， CERs量大，风险低，盈利率高的特点。

1.1.3 统计得知，CDM优先领域中新能源和可再生能源批准项目1658个，占整个项目69.98%，其中小水电项目又占其61.3%。而水电项目从立项到竣工一般要2-3年，其CDM申报到国家批准，再到DOE核查核证，全球公示，EB注册、签发，都需要很长的过程。因此，以优先领域项目为主体的我国CDM市场，出现前期国家批准项目多，中期DOE审核慢、EB注册少，后期EB签发更少的塔型格局也就有了客观的原因。但随着项目的投产和时间的推移，获得签发的项目将会越来越多。

1.2 业主的原因

根据167个申报项目调查，业主的配合也是注册和签发低的重要原因。其主要表现：

1.2.1材料不全，等的时间长。国家发改委出具批准文件时，主要对参与资格、设计文件、基准线的方法学和减排量、价格、资金、计入期限、监测计划及效果等进行审核。EB主要是依据DOE的核查和核证意见按程序注册和签发。而业主通常觉得我国政府批准了应该差不多了，思想上多有放松；或有些企业因材料的不全，需要很长的时间、动用多方的资源和一定的资金才能把材料准备好；或有些业主失去耐心，与DOE或中介机构出现沟通的困难，加长了准备材料的时间。

1.2.2 逻辑矛盾，改材料的时间长。CDM项目很重要的特点是材料上必须具有严谨的因果关系，不能出现混乱的逻辑关系。如有的企业，董事会申报CDM项目的决议时间是在贷款协议签定之后，继续把银行因CDM收益作为额外性的理由，显然是逻辑矛盾，这样势必用较长的时间对其对额外性进行重新分析，延缓了提交材料的时间。

1.2.3 突发灾害，耽误的时间长。项目建设过程中，突发的事项必然对CDM项目的进程带来影响。如有个小水电项目按计划可在2009年6月签发，可汶川地震使其引水隧道坍塌，进山的电网和道路被毁，审核材料重新修改，EB签发的时间将大大推迟。除了自然的灾害外，席卷全球的金融风暴把许多企业的资金计划打乱，工程建设推后，也耽误了注册和签发的时间。

1.3 DOE的原因

DOE在CDM项目过程起着至关重要的作用。其主要职责包括以项目设计文件为主要依据，对其进行审定；出具审定报告，并提交EB，申请对其注册；以项目的监测计划等为基础，核查其减排量；在核查的基础上，向EB出具核证报告，申请签发CERs。这些职责决定了DOE的工作是真实、科学、及时和严肃的。但由于CDM项目申报越来越多， DOE成为CDM建设的瓶颈已是大家普遍议论的话题［5］。

1.3.1 DOE机构和人员太少。到2009年10月,全球共计27家DOE，在中国境内从事审定和核查的只有18家（包括2家我国经营实体）［6］。调查发现，许多审核员需要审10-20个、甚至更多项目。有些项目还在深山老林，往返一趟少则3天，多则一个多星期，审核员回到办公室还要分析和讨论，这种工作状态只能让审核员疲于奔命或疲于应付，势必造成项目的不断积压，而中国还有1500个项目在排队等候注册,500多个项目等候签发。

1.3.2整体专业能力需要提高。据调查，许多审核员是第一次见到水泥厂或水电站，对其技术与工艺缺乏了解。由于工作的压力等因素，有的审核员甚至放弃了DOE去买家工作。这样的结果只能使项目积压更多，出现“5个DOE作出只核实开工一年内项目的错误决定”[7]。

1.3.3 DOE的定位值得反思。一方面DOE是EB指定的实体，对项目的核查和核证具有不可替代的权威性；另一方面，DOE又是靠经营存活的实体，与所有企业一样也是以盈利为目的的经济组织。这样DOE是否会一方面通过严格的强硬手段替EB行使“使命”，另一方面又靠更灵活经营手段向买家、卖家、中介咨询公司求得“活命”呢。在目前项目注册和签发“堵得慌”的背景下，我们更应考量DOE既当“裁判”判生死，又当“运动员”抢金牌的双重身份。

1.4中介咨询机构的原因

一般情况下，多数业主只是拥有了建设CDM在载体，并不具有把潜在项目变为销售CERs的能力。咨询公司以其为平台，依靠专业化的手段，提供相应的服务，完成了减排项目“产品”到 “商品”的过程。由于业主的基本态度是先规避风险，咨询公司只能承担起这个风险。竞争的结果，实力弱的咨询公司消失，渐具影响的机构获得更多的项目。但这些机构早期多因资金、专业人员的有限，推迟申报，或PDD质量不高返工，造成咨询公司体内的初次积压。

1.5  EB的原因

缔约方会议是CDM的最高权利机构，EB是其处理日常事务的管理机构，其主要日常工作是批准建议的基准线和监测方法学，认证经营实体，建立、维护、管理CDM项目的注册登记，签发经核证减排证明等事项。由其职责可以明确，ＤＯＥ出现的普遍问题归根还是ＥＢ的问题。同时，ＥＢ自身登记及发放的流程效率低［8］，也是造成项目出口缩小，进度变慢的重要原因。

1.6 买家的原因

金融危机导致国际碳排放需求减少，国内在建项目也因资金链受到影响，带来直接买家对CERs需求下降，间接买家（中介咨询机构）信心不足，从而影响我国项目的推进速度。

2. 对策分析

2.1增加投入，迅速提高其自身能力应是DOE方面的当务之急

DOE环节成为当前我国CDM项目注册和签发的瓶颈已成为众人的议题［5］。DOE应该在加大投入和坚持标准的基础上，一是增加人员，克服现在一个审核员做太多项目而只能疲于奔命的现状；二是提高审核员的综合业务水平，多引进本土有行业经验和系统知识的人才；三是提高团队管理水平，保持行业和区域内项目审核员的稳定性；四是 “花更多的时间与CDM业界的企业交流”（益可环境总监马丁·埃德林），以便增进业内对DOE更多的理解和配合。

2.2加深理解，积极配合，适当外包应是当前我国CDM业主须努力的重点

许多业主未按要求配合是注册和签发项目比例低的重要原因。而CDM基准线的方法学，项目申报、核查和核证规则都是全球通用的。这就需要我国的业主一是要掌握开展CDM的基本知识，主动适应CDM的规则，清楚咨询机构、尤其是DOE所需材料的意图；二是要实事求是的反映项目情况，不弄虚作假，如此才不会因咨询机构返工带来的时间延误，或DOE出具负面报告的风险；三是要及时全面地提供所需材料，如果清单中缺少某项内容，或材料内容相互矛盾，或数据变化后的证明材料不全、不力，都会影响PDD或核查、核证意见；四是对突发的事项（如汶川地震），要及时与咨询机构和DOE取得联系；五是如果业主缺少配合的实力，可以部分或全部委托咨询机构来完成。

2.3 EB在DOE的管理与监督上应有突破

DOE出现的共性问题和深层次原因归根还是ＥＢ组织。“目前EB的工作重点是研究加快审批DOE申请的措施，监管DOE的行为以确保其能够正确履行DOE职责，制定相关政策处理DOE违规行为，提高DOE审核和核证工作的正确性和准确性等问题”[６]　，这表明EB对DOE的问题十分清楚。如何实现其愿望，结合我国情况，建议EB一是适度增加认证经营实体的数量，尤其是增加发展中国家的DOE数量，以便消化更多的项目，提高本土项目审核查、核证的质量；二是加强对DOE的监督，通过业主、买家、行业内、政府机构每年对其综合评价对其再认定，对机构内的审核人员实行准入制度、考核制度和退出机制；三是探讨或者取消DOE作为独立的第三方实体的定位，将其纳于EB内的公共组织发挥公平作用；四是EB自身应提高办事效率，减少注册登记和签发过程中的重复监督。

2.4需要政府不断的引导和规范，增强咨询机构的诚信度，提高业主的配合能力

五年来，我国的主管机构（DNA）已经形成了较为严格而成熟的CDM管理和引导程序，批准了2369个项目，协调和处理了许多复杂的事宜，捍卫了国家的利益。但要在有限的时间内，将潜在的项目成现实的CDM项目，将国际规则变成我国企业的自律行为，将业主传统的“报喜”思维转换为“报忧”额外性思维，更需要DNA一是加强培训、引导工作，利用垂直或行业的组织体系，开展多种形式的CDM培训，提高业主对CDM项目的识别和配合能力；二是加快我国CDM市场培育，规范咨询机构的诚信行为，取消有关咨询机构与业主联合开发项目所形成的利益分配限制[9],支持我国咨询机构走出国门，提高国际竞争能力；三是加强与EB、DOE的沟通与协调，支持经营实体的工作，鼓励本土的DOE机构发展，提高我国CDM的话语权。

3.小结

项目的结构，业主的配合，咨询机构的诚信，EB的效率，尤其是DOE的工作，是影响当前我国CDM注册、签发比率低的主要原因。在EB的协调和提高其自身办事效率前提下，通过增加DOE机构数量，加强对DOE监督， DOE自身不断提高水平和能力，以此逐步解决当前我国CDM项目注册和签发比例低的瓶颈问题。同时，我国政府的管理机构应协调多种功能，调整和完善管理办法，提高业主的认识和配合能力，增强咨询机构的竞争和诚信意识，以此促进注册、签发比率低问题的解决，为全球温室气体的减排作出更大贡献。