2024年9月9日，生态环境部对《全国
碳排放权交易
市场覆盖
水泥、
钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（以下简称《全国
碳交易方案（征求意见稿）》）公开征求意见，受到业界广泛关注。
1.《全国碳交易方案（征求意见稿）》摘要
党中央、国务院就扩大全国碳
排放权交易市场覆盖范围工作作出明确部署。《全国碳交易方案（征求意见稿）》是按照既定计划时间表和任务图落实相关部署工作。
（1）生态环境部是碳排放配额方案的主要制定者，各省级生态环境主管部门分配配额
生态环境部制定水泥行业碳排放核算报告和核查指南，并会同国务院有关部门根据国家温室气体排放控制目标，制定年度碳排放配额总量和分配方案。
各省级生态环境主管部门会同同级有关部门，根据年度碳排放配额总量和分配方案，向本行政区域内重点排放单位分配配额。
（2）水泥行业：2024年首个管控年，2025年首次履约年
《全国碳交易方案（征求意见稿）》提出分两个阶段推动市场建设，启动实施阶段（2024—2026年）和深化完善阶段（2027年—）阶段。
在启动实施阶段，实现平稳启动扩围。2024年也将作为水泥行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作。
在深化完善阶段，强化激励约束，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制。
（3）水泥熟料生产线企业纳入范围
按照《全国碳交易方案（征求意见稿）》，年度温室气体直接排放达到2.6万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理。
水泥行业管控温室气体种类为二氧化碳，管控范围是化石燃料燃烧、工业过程等产生的直接排放，使用
电力的间接排放不在内。
参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。水泥行业重点排放单位通过全国碳排放权交易系统开展集中统一交易。
政策制定部门综合考虑了控制温室气体排放要求、产业发展情况、减污降碳贡献、数据质量基础、应对国际碳壁垒等因素，对
建材（水泥）纳入碳市场的成熟程度进行全面评估，认为水泥行业基础条件成熟，具备了数据基础、制度基础和硬件基础，可以从2024年度起纳入全国碳排放权交易市场管理。
（1）7+1地方碳排放权交易试点工作
2011年10月，国家发展改革委同意
北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省及
深圳市等七省市开展碳排放权交易试点。2016年，
福建省成为第八个试点区域碳市场。
水泥有关企业按照生态环境部相关要求，已经连续多年开展温室气体排放核算报告与核查工作，并且约有170家水泥企业参与7+1地方碳排放权交易试点工作，积累了比较丰富的数据基础和实战经验。
（2）基于水泥熟料产品特性和工艺特征的碳排放
水泥是碳排放的重点行业。截止到2023年底，全国新型干法水泥熟料生产线共有1537条（注：剔除已关停和拆除生产线，不包括日产700吨以下规模生产线），经备案和取得批复文件的水泥熟料设计产能约18.4亿吨。水泥行业二氧化碳排放约占全国碳排放的13%，仅次于电力与钢铁行业。
水泥工艺流程相对简单，数据较易获得。在水泥熟料生产过程中，工业过程排放约占60%—65%，主要是碳酸盐分解产生的二氧化碳排放；能源活动排放约占35%—40%，主要是煤等化石燃料燃烧过程中产生的二氧化碳排放。间接排放主要是外购电力造成的，《全国碳交易方案（征求意见稿）》不再管控外购电力的间接排放。
（3）国际碳壁垒影响
欧盟碳边境调节机制（CBAM）覆盖电力、钢铁、水泥、铝等六大行业。当前我国碳交易市场仅纳入了电力行业，这意味着未纳入碳交易市场行业的企业向欧盟出口产品时，暂无法通过支付国内碳排放成本用以减免碳关税。目前，我国水泥产品出口量非常小，2023年全年水泥和熟料总出口量为383.3万吨，不到全国水泥产量的0.2%，相对来说，水泥行业受到CBAM的影响很小。
（4）水泥企业为纳入碳市场提前谋划
水泥行业很多大型企业对纳入碳市场已有深刻的认识和充分的准备，成立了
碳资产管理平台，减碳研究院，建立新能源公司，利用数字化开发碳排放碳核查管理系统，探索水泥工业二氧化碳在线监测计量项目。
3.启动实施阶段(2024—2026年)以熟悉市场规则为主，只控制碳排放强度，不限制配额总量，配额免费分配
启动实施阶段（2024—2026年）实现平稳启动扩围，以熟悉市场规则为主要目标，采用碳排放强度控制的思路，实施配额免费分配，企业所获得的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不设置配额总量上限，将企业配额盈缺率控制在较小范围内，盈亏金额占企业经营收益比重较小。
《全国碳交易方案（征求意见稿）》编制说明提出，启动实施阶段（2024—2026年）按照类似“体验期”式的试验期定位，单个企业的配额盈余与缺口均控制在较小范围内，缩小企业间配额“贫富差距”。
启动实施阶段（2024—2026年）采用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理，不预设配额绝对总量，不限制企业产能。碳排放强度低的企业可通过配额盈余获得收益，碳排放强度高的企业因配额短缺付出碳排放成本；产品产量（产出）越大、配额量越多。此阶段主要还是为了通过压减碳排放强度达到减碳的目的，不会给企业生产经营带来过多影响。
4、深化完善阶段（2027年—）配额逐步适度收紧
《全国碳交易方案（征求意见稿）》提出，在深化完善阶段，强化激励约束程度。建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制。
《全国碳交易方案（征求意见稿）》编制说明提出，在深化完善阶段，配额分配方法由绩效评价法逐步转向基准法，对标行业先进水平，推动单位产品产量（产出）碳排放强度不断下降。
可以推测，在深化完善阶段，即2027年以后，会综合考虑经济社会发展、水泥行业结构调整、技术进步和企业承受能力等实际情况进行调整，适度收紧配额，形成更严格的碳排放约束机制。
5.碳排放配额总量和分配方案的分析
水泥行业属于原材料基础行业，覆盖面大，正值转型发展以及行业结构调整深度调整期。受房地产下滑，基建放缓、人口下降等因素叠加影响，水泥行业需求大幅下滑，水泥熟料产能利用率不足60%，水泥行业利润总额从2020年的1833亿元下降到2023年的320亿元，2024年上半年水泥行业亏损10亿元左右。水泥行业正面临利润下滑、“十四五”
节能降碳约束性指标和超低排放改造的多重压力。
行业十分关注，今后政策会不会通过配额分配方案对水泥产量进行控制。
从《全国碳交易方案（征求意见稿）》和编制说明来看，近三年全国碳市场政策导向不会对产量进行限制，启动实施阶段（2024—2026年）总量收紧机制概率较小，有利于强度指标好的企业发挥优势。缩减碳排放配额总量机制要等到2027年才会建立形成，而且是逐步适度收紧。届时如何控总量，以什么程度收紧，除了逐步适度的原则外，可能也会参考现在7+1地方碳排放权交易试点的经验。
从7+1地方碳排放权交易试点配额分配原则来看，对于熟料生产工段，除天津市采用历史强度法，湖北省采用标杆法外，其余试点均采用基准线法核定。例如，在采用基准线法核定的试点中，福建省和广东省对不同规模的熟料生产线设置不同的基准值，生产线规模越大，基准值越低。
从7+1地方碳排放权交易试点配额分配计算方法来看，地方试点配额分配基本以实际产量为基础。部分试点通过采用控排系数，市场调节因子、设置年产量上限（如以熟料生产线设计年产能的1.2倍为上限）、年度下降系数等方式调节
碳配额总量或产量。
总的来说，后续碳配额分配方案可能将以碳排放强度和水泥产品产量为基准。强度的基准会不会因地域和产线规格而异，要看《全国碳交易方案（征求意见稿）》最终成文和后续水泥行业碳排放配额分配实施方案的发布
6.碳排放权交易履约价格和成本的分析
碳排放权交易市场的注册登记系统设置在武汉，碳配额交易系统设置在上海。
生态环境部《全国碳市场发展报告（2024）》显示，全国碳排放权交易市场第二个履约周期综合价格收盘价在50-82元/吨之间波动。2023年底，综合价格收盘价为79.42元/吨。2024年4月24日综合价格收盘价首次突破100元/吨。从近几年的收盘价格来看，碳市场交易价格基本在40-100元/吨之间波动，稳中有升。
从较为活跃的广东碳试点来看，在实行以免费配额为主的前提下，碳排放权交易的盈亏金额占水泥熟料成本的比重较小。例如，在2023年，某上市水泥公司购入取得的碳排放配额的成本约30.97元/吨，履约使用的碳排放配额约为0.16元/吨。
按照《全国碳交易方案（征求意见稿）》启动实施阶段既定的配额免费、不限产量、盈缺较小波动等思路，结合水泥行业碳排放强度与现行平均碳价来计算，与近两年来水泥熟料成本（190-245元/吨）相比，碳交易的履约成本（不含企业自身节能降碳改造成本）对水泥影响较小。
7.水泥企业减碳的重点是减煤
建立全国碳市场主要目的是利用市场机制控制和减少温室气体排放。水泥行业纳入全国碳市场是落实碳排放双控政策。
2024年5月29日，国务院发布《2024—2025年节能降碳行动方案》（国发〔2024〕12号）。6月7日，国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、市场监管总局、国家能源局发布《水泥行业节能降碳专项行动计划》（发改环资〔2024〕733号）要求，2024—2025年，通过实施水泥行业节能降碳改造和用能设备更新形成节能量约500万吨标准煤、
减排二氧化碳约1300万吨。到2025年底，水泥熟料单位产品综合能耗比2020年降低3.7%；水泥窑使用替代燃料技术生产线比例达到30%，水泥行业替代燃料消费比例力争达到10%；水泥行业综合利用废弃物总量达到8亿吨等。
结合《全国碳交易方案（征求意见稿）》在启动实施阶段提到的“绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理”优化碳排放强度指标，降碳的思路就是降过程碳排放强度，或是降能源活动碳排放强度，或是两者结合。
降低过程碳排放强度，就是替代石灰石等碳酸盐原料，但难度很大。在
新疆、
宁夏、
内蒙古等地能获得跨行业的替代石灰石资源（如电石渣等），并且已经形成了饱和的替代原料的水泥熟料产能，除此之外，全国绝大部分地区的水泥熟料生产还是以石灰石为主要原料。水泥熟料生产线（包括协同处置废弃物的水泥项目）的替代原料比率并不大，因此熟料生产线间过程排放因子差异并不很明显。
获取石灰石矿山资源对于企业发展具有重要战略意义，以石灰石为主要原料的水泥工艺应用成熟且固定投资已经形成，石灰石资源相对来说性价比高、较为容易获得，水泥熟料生产以石灰石为主要原料的主流工艺路线不会轻易改变。因此，从全国范围来看，因石灰石煅烧碳酸盐分解产生的二氧化碳排放，也就是工业过程排放（约占二氧化碳排放源的60%）难以大幅削减变动。
鉴于国家能源政策导向、削减化石燃料使用能够降本增效以及能效提升的技术潜力，也就是煤等化石燃料燃烧过程中产生的二氧化碳排放是减碳重点。降低能源活动碳排放强度，可以继续推进能效提升、替代燃料和协同处置等工作。
通过技术创新、生产工艺改进等方式提高单位产值或单位产品的碳排放效益，进行能效提升技术改造，可以降低碳排放强度，但是减碳边际效应在递减。按照《水泥单位产品能源消耗限额》（GB 16780-2021）和国家发改委等五部门发布《工业重点领域能效标杆水平和基准水平（2023年版）》，熟料单位产品综合能耗标杆水平（100kgce/t）比基准水平（117kgce/t）降低近15%，再乘以能源活动碳排放贡献系数40%，降碳潜力仅有6%左右。并且，相当一部分水泥企业已经完成了能效提升改造，达到了一级或二级能效水平。
通过减少化石燃料的使用、增加清洁能源的比例等措施，使用替代燃料减碳潜力还有空间。水泥窑替代燃料技术逐步成熟，有的项目燃料替代率稳定可达到60％以上，水泥熟料综合能耗低于50kgce/t。鉴于目前煤炭价格依然处于相对高位，燃煤成本占到了水泥熟料成本的一半以上，减煤具有降本增效的较大优势。水泥行业使用替代燃料，增加协同处置非化石燃料的种类，会迎来新一轮高峰。
水泥行业一直为降低能源消耗和碳排放强度付出了艰苦努力。降碳是系统工程，最终目标是可持续、高质量发展，“引导高碳企业向低碳发展”涉及科技创新、行业准入门槛、环保、金融财税、能源、矿产资源等政策，需要统筹考虑形成政策合力。碳市场可以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，届时碳排放指标较优的企业将从中受益。
