2022年6月，生态环境部等七部门联合印发《减污降碳协同增效实施方案》，提出到2025年，减污降碳协同推进的工作格局基本形成、到2030年减污降碳协同能力显著提升等主要目标。城市试点工作在推进我国减污降碳工作中扮演着至关重要的角色。本文将从我国面临的挑战引入，总结梳理政策和标准方面的工作成果，以期为城市空气质量改善与碳减排协同工作提供新思路。

一、减污降碳协同治理管理实践面临的挑战

我国减污降碳协同治理工作在管理实践中主要面临以下三大特殊挑战。一是如何在高质量发展背景下快速、协同推进减污降碳工作：探索满足经济社会高质量发展、碳达峰碳中和战略、美丽中国建设三重目标的全新发展模式及与之配套的管理需求；二是如何在实现减污降碳协同的过程中推动区域的协调均衡发展：需立足区域社会经济发展水平、温室气体排放等空间异质性特征，因地制宜地规划发展路径；三是如何构造适应新时代的低碳转型和污染防治管理政策体系：应多政策交互协同考虑，并提出政策机制优化设计的针对性建议。

二、减污降碳协同治理管理实践的研究和工作进展

为应对以上挑战，我国开展了一系列从国家到地方的实践工作，寻求破解三大挑战的经验，进而推广至全国。总体而言，已有的工作大多遵循排放表征、驱动分析、重点识别、策略案例的工作路线展开。

首先，在排放表征方面，我国近年推进了构建大气污染物与温室气体融合清单的工作。从清华大学MEIC排放数据库的结果可以看到，碳排放自2000年以来快速上升，2010年之后趋于稳定。2013年“大气十条”的出台带来了历史性变革，全国主要大气污染物SO2、一次PM2.5和NOx排放量相继达峰后迅速下降，但VOCs和NH3排放量长期处于高位，是大气污染防治的薄弱环节。

在驱动分析方面，研究发现，“十三五”（2015-2020年）期间，污染物浓度变化呈现更显著的区域相关性特征。京津冀、汾渭平原等重点区域的PM2.5浓度下降程度明显高出非重点区域，反映出大气污染防治的政策和措施的有力实施是PM2.5浓度下降的主要驱动因素。碳排放变化则呈现出更显著的经济水平相关性特征，在越发达的城市碳排放增幅显著小于其他类型城市，越不发达的城市碳排放增幅越明显。

在重点识别方面，全国390个排放源对CO2排放的贡献与PM2.5污染及相关健康影响的贡献呈现显著异质性。总体而言，电力和供热部门是碳减排关键部门，农村民用部门是缓解空气污染和改善人类健康的关键部门；农村民用、交通、金属冶炼等部门的单位碳减排边际健康效益较高；电力和供热部门的单位碳减排边际健康效益相对较低，但CO2排放水平较高，对PM2.5相关健康负担仍贡献显著。因此，以上行业都应作为碳污协同治理的关键部门。

在策略案例方面，2023年生态环境部推动多层次、多领域的协同治理试点，全国20多个入选的试点城市被分为资源、工业、综合、生态良好和农业等类型，因地制宜探索试点路径。杭州作为现代化国际大城市，减污降碳协同模式是“高质量发展+高水平保护+高品质生活+智慧化管理”；厦门作为海湾型城市，构建了“海—陆—空”综合立体交通减污降碳体系；鄂尔多斯作为能源化工城市，围绕延伸煤化工产业链、风光发电与绿氢耦合煤化工发展、交通运输结构绿色低碳转型开展试点工作。

三、城市试点工作的进展与不足

通过对城市试点工作的梳理，我们发现在治理措施方面，部分行业循环产业链构建、交通运输结构（货运、车队等）转型、大数据、信息化应用进展较快，而固定源碳污协同治理及新能源适应技术案例较少；在政策机制方面，涌现出一批企业内和园区内协同管理试点案例，但新建项目环保引导和部门协同耦合的政策还需进一步强化。以上进展较慢的部分是我国下一步城市减污降碳协同工作需要着力推进的方向。此外，未来应加强地方政府、企业、社会多方协同，探索出具有中国特色的城市减污降碳协同路径，以达成我国经济社会高质量发展、碳达峰碳中和战略、美丽中国建设三重目标。

作者系生态环境部环境规划院大气环境规划研究所所长、碳达峰碳中和研究中心主任、研究员