2024年11月24日凌晨，在延期30小时后，关于“气候资金新集体量化目标”（New Collective Quantified Goal on Climate Finance，NCQG）的决定“强行”通过，随后《联合国气候变化框架公约》（以下简称公约）第二十九次缔约方大会（COP29）暨《巴黎协定》第六次缔约方会议（CMA6）终于在阿塞拜疆首都巴库闭幕。

此次大会无疑是“资金大会”，焦点目标是形成新的“2020年后”气候资金目标，取代2009年COP15达成的“到2020年发达国家动员1000亿美元/年支持发展中国家应对气候变化”的承诺。不过“减缓气候变化”作为全球气候治理最重要的内容之一，即使在“资金大会”中也是无处不在的，形成了某种“资金和减缓手牵手”的局面，勉强通过的成果可以简单总结为：NCQG弱、减缓几无进展还好没倒退。

当然这并不是说，减缓议题有好的进展，NCQG就会强——发达国家避免在资金方面的历史责任是一贯的，减缓（以及其他新兴国家是否出资）不及预期大约是个借口。

总之，相比新冠疫情以来的COP26（减缓大会）、COP27（损失损害大会）、COP28（全球盘点大会），COP29在各个方面都显得黯然失色。

背景：被认定为“资金大会”的COP29，“减缓”也是重点

2009年COP15虽然只形成了没有法律地位的“哥本哈根协议”，但发达国家首次提出了一个量化资金支持目标，即上文所述“到2020年达到1000亿/年”（货币单位为美元，下同），同时，这个数字的范围也从预想的发达国家公共资金扩展为“公共、私人来源，双边、多边来源，还包括替代型的资金来源”1。2010年在COP16上这个目标被正式化，纳入《坎昆协定》。

2015年巴黎气候大会1号决议53段决定：到2025年，在有意义的减缓行动（meaningful mitigation actions）和确保执行透明度的背景下，发达国家应该（shall）继续每年1000亿的资金支持规模，在2025年前，缔约方应该（shall）协商确定NCGQ，这个目标不能低于1000亿/年2。这就是COP29核心谈判议题的由来。

从已有的评估结果看，“到2020年达到1000亿”的目标，发达国家并没有如期践行，勉强于2022年在存疑的情况下凑够这个数字3、4; 而在2020—2024年，大多数发达国家没有足额提供应有的资金数量5。在缺乏政治互信的状况下，今年各国聚集在COP29讨论NCGQ。

另外，2023年COP28完成了首次全球盘点（GST1），其成果中以“转型远离化石能源”（transitioning away from fossil fuels）为核心表述的能源转型章节（第28段）格外引人注目6，被认为明确了“立破并举”的转型路径。根据决定第97段安排，确立讨论GST1成果实施的“阿联酋对话”进程，在2024年展开磋商，希望能够对已有共识进行具体化和深化。

此外，2021年COP26建立的减缓工作组（MWP）也要延续年度磋商。因此，在COP29这个“资金大会”上，减缓也同样重要，特别是在“每一年都比上一年更热”的气候危机背景下。

以下内容将以减缓为重点、辅以资金议题进展进行分析。

COP29的减缓气候变化活动和“成果”

与一般气候大会类似，COP29有两条关于减缓气候变化的轨道并行，我们姑且称一条为“公约外”、另一条为“公约内”。

1. “公约外”的新旧减缓倡议

“公约外”指各类气候治理主体借气候大会这个平台宣称成立或强化的各种减缓倡议。相比COP26—COP28，COP29形成的新的减缓宣言和倡议数量较少，但新旧结合并不乏亮点。

比较引人注目的是英国等25个国家以及欧盟联合成立的“无新煤行动呼吁”（Call to Action for No New Coal）7，埃塞俄比亚等少数几个发展中国家加入。这些国家承诺不再开发新的涉煤项目，呼吁其他国家也采取类似行动，同时支持世界劳工组织发布的“公正转型指南”。与此同时，英国同期于巴西举行的G20峰会（11月17—21日）现场正式宣布成立“清洁电力全球联盟”（Global Clean Power Alliance，GCPA），旨在团结发达国家和发展中国家加速清洁电力技术的扩张8。美国和欧盟是这个倡议的合作伙伴，巴西、澳大利亚、非洲联盟等承诺支持倡议的第一阶段“使命”， 即资金使命，与COP29遥相呼应。

英国有一些底气牵头组织这样的以削减和淘汰煤炭消费为宗旨的倡议：2024年9月30日，英国最后一家煤电站关闭，终结了英国近150年的煤电历史，与此同时燃气发电站的规模也在走低。2017年英国和加拿大共同发起的“助力淘汰煤炭联盟”（PPCA），2022年COP27上英国又领头发布了“煤电清洁转型宣言”，当年有190个国家和地区加入了“去煤”阵营。如今的GCPA可以说是已有联盟/宣言的升级版。更为突出的是，英国还在大会现场正式宣布了新一轮国家自主贡献（NDC）: 2035年温室气体排放总量比1990年降低81%，为大会注入了不多的积极动力。

在COP28上荷兰牵头成立了“取消化石能源补贴联盟”（Coalition on Phasing Out Fossil Fuel Incentives Including Subsidies，COFFIS），当时有13个成员国，来自发展中国家的有哥斯达黎加和安提瓜巴布达。2024年该联盟又“招兵买马”，英国、新西兰和哥伦比亚作为新成员也加入了。11月19日荷兰部长主持了联合发布会。根据国际能源署（International Energy Agency，IEA）的估算，现在全球每年的化石能源补贴约为1.1万亿 （正应了那句话：钱不是没有，只是放错了地方），广泛存在于大部分国家，有些明补，有些暗补。在发布会上，荷兰部长并没有忌讳“取消补贴”的难度和敏感度，坦言本来要求13个成员国在COP29之前都能提交关于本国化石能源补贴的基本情况，但真正做到的只有4个国家。不管怎样，COFFIS的初衷和方向是正确的，也算是“乌云背后的阳光”。

丹麦和哥斯达黎加于2021年在COP26上联合发起的“超越油气联盟”（BOGA）颇为小众，但继续开展活动，努力扩大“亲友团”、朋友圈和影响力。11月21日丹麦环境部长主持了“超越油气联盟”（BOGA）记者会，欧盟、英国、哥伦比亚等助阵。该联盟高调支持“转型远离化石能源”，与场内消极的减缓谈判形成张力。针对COP29东道国总统在开幕式上备受争议的致辞，丹麦部长给予了回应：有人说化石能源是“上帝的礼物”，我想说的是把它们好好地保存在地下才不愧为礼物。

此外，哥伦比亚代表“化石能源不扩张条约”（Fossil Fuel Non-Proliferation Treaty）主持了相关活动9，表示这个联盟依然在线。这个 “小团体”以终结化石能源为己任，在哥伦比亚2023年加入之前，成员国均为小岛屿国家，得到了欧洲议会、世卫组织、101位诺贝尔奖获得者、100个城市和次国家区域支持10。

在G20巴西会场，巴西总统卢拉和联合国秘书长古特雷斯联手发布了一个非常新鲜的倡议——气候变化信息完整性全球倡议（Global Initiative for Information Integrity on Climate Change），目的是消除针对气候行动的错误信息、不实信息。7个国家已经签字加入。

2.“公约内”减缓议题磋商

如前所述，与减缓直接相关的磋商有两个，分别是针对GST1成果实施的“阿联酋对话”（以下简称UAE对话）和提升减缓力度及其实施的“沙姆沙伊赫工作组”（以下简称MWP）。

（1）UAE对话

分歧之一：最初并且贯穿始终的分歧

最先的分歧发生在与UAE对话相关的议程设置上，即将这个议题放置在哪个渠道下进行磋商，最终大会主席将它安置在“资金相关事宜”下（matters relating to finance）——而不是“与GST相关事宜”（Matters relating to the global stocktake）——与NCQG并行，以“不预判谈判结果”的脚注表明其中立性11。这个看上去有悖常规的操作让欧盟、小岛屿国家联盟（AOSIS）、环境完整性集团（EIG）、最不发达国家集团（LDC）、拉美和加勒比海独立联盟（AILAC）大为不满，认为弱化了GST成果实施的全面性，而立场相近发展中国家集团（LMDC）、非洲集团（AG）和阿拉伯集团（ARAB）表示欢迎，认为GST实施必须从资金支持的角度进行协商。不论有意还是无意，UAE对话与NCQG这两个关键议题的进展已经暗中关联在一起。

议程设置反映出来的分歧贯穿整个协商过程，即欧盟等缔约方建议全面实施GST1共识，特别是关于能源转型的决议，而发展中国家集团（LMDC）等要求聚焦资金支持。加勒比海独立联盟（AILAC）的立场获得了不少共鸣，即减缓、适应和损失损害工作需要全面推进，同时特别聚焦资金支持和其他实施方式（MoIs）, 但依然难以获得所有缔约方的首肯。

分歧之二：如何表述GST1核心成果

特别引起争议的地方是，以沙特为首的ARAB拒绝在案文中以任何方式提及“化石燃料”（fossil fuel）, 更不同意复述GST1成果的核心表述“转型远离化石能源”。沙特等国家的立场引起了广泛批评，认为这背离了GST1共识，是一种倒退。

分歧之三：GST1成果实施的输入(inputs)

现场反映出来的焦点问题是政府间气候变化专门委员会（IPCC）科学评估报告与GST的关系。LMDC认为GST不应该只引用IPCC来源信息，还应该关注非IPCC信息（non-IPCC source）, 遭到环境完整性集团（EIG）的反对。AILAC、LDC、欧盟、EIG、南非、澳大利亚、巴西等支持IPCC周期（一般6～7年）应与GST周期（5年一次）保持一致，埃及表达了担忧，认为过于仓促可能会折损科学研究质量。也有缔约方认为案文中不需要列出过于明确详细的输入和产出。

三版案文草案对比

从11月21日到11月24日凌晨，共有三版案文草案公布，这里分别称之为11.21版、11.22版和11.24版，虽然最终案文没有被大会通过，但依然值得进行比较。

11.21版具有比较完整的结构12，例如，GST实施的范围、管理机构、时间和方式、输入、产出等都以小标题的形式给出，眉目清晰。在“范围”小标题下有四个选项（option），分别对应全面实施、聚焦资金支持和两个“搭桥”方案，在第二个选项中，保留了“转型远离化石能源”表述。在“输入”小标题下，提及“联合国机构和国际组织的相关报告和其他产出”，IPCC评估报告显然符合要求。

11.22版中13，小标题全部消失，仅剩两个大标题，即“强化行动、支持和国际合作”“UAE对话形式”; “转型远离化石能源”消失，代之以“CMA5第1号决定第28和33段”，分别出现在第15段和第16段选项1，此外还出现了一个定量目标：到 2030年全球储能容量达到15亿千瓦，据说这是东道国提出的目标；至于“输入”表述，草案第59段强调了缔约方的相关报告和通讯（communications），并以国家适应计划、国家自主贡献等举例说明，在一定程度上弱化了IPCC的重要性。

最后提交到全会的11.24版14，去掉了唯一的定量目标，GST1成果“第28段”重复次数削减为1次，此外与11.22版无本质区别。注意到现场存在强烈的反对意见后，大会主席决定搁置这个草案，2025年继续磋商。从现实意义上看，一个讨论GST1成果实施的决定不能直面GST1成果的核心共识，显然没有通过的合理性。相比大会主席强行通过NCQG决定，这个“不通过”值得赞赏。

（2）MWP磋商

在第一周由公约附属机构（SB）主持的磋商中，各方观点南辕北辙，连程序性的决定都没形成，推到2025年波恩会议（SB62）继续讨论15。但考虑到这个议题的重要性，大会主席宣称“巴库气候大会不能让减缓沉默”，在第二周的部长级磋商中，这个议题“复活”，由南非部长和挪威部长负责协调工作。

缠绕这个议题的分歧与UAE对话一脉相承：部分缔约方（如AOSIS、EU）希望能强调科学认知和1.5℃目标、提升减缓力度的重要性，推动深化GST成果中的减缓共识、促进各国NDC实施等，部分缔约方（如LMDC、ARAB、AF）仅希望聚焦程序性安排。

与UAE对话类似，第二周后期减缓议题也连续发布了三版案文，表述逐步走弱，最终通过的版本多论及对2024年工作的回顾、2025年讨论的程序性安排，如征集讨论议题、提升发展中国家专家参与度、建立电子平台等16。

相对积极的成果是，COP29通过（虽然也有“强行通过”的嫌疑）了《巴黎协定》第六条（市场机制）中关于双边机制（6.2条）和多边机制（6.4条）的技术性安排，基本为持续近10年的磋商画上休止符，虽然更多针对环境完整性等原则的细节还有待探讨，但这算是巴库大会不多的亮点，与减缓有一定关联。

“房间里的大象”——美国：场内低调场外高调，但观点分裂

COP29召开之际，恰逢美国大选尘埃落定，特朗普重返白宫已成定局。这一结果对美国代表团在谈判桌上的表现以及其他国家立场形成影响。一方面，从地球谈判通讯（ENB）的文字报道看，美国出现的频率显著降低，在资金方面表达的立场与欧盟趋同。另一方面，专家分析特朗普的回归在一定程度上使沙特在会场上有勇气“逆潮流而动”17，极力反对复述GST1核心内容，而一年之前正是美国力劝沙特接受GST1最后案文；阿根廷代表团撤出谈判现场可能与美国有关系，因为现任阿根廷总统Javier Milei的气候立场与特朗普类似。另外，发展中国家不得不勉强接受一个非常弱的资金目标，也有忌惮未来的谈判可能更加艰难的因素。

但在谈判场外，美国的表现出乎意料。第一天美国总统国际气候政策高级顾问（即气候特使）John Podesta就召开了记者会，从宣示政治立场到摆数据讲事实，一再强调美国政府换届不会改变大势所趋。之后美国能源部长、农业部长、众议员和参议员以及非政府组织纷纷亮相记者会，宣讲美国政策。

与其他侧重强调“美国还在”的会议相比，来自美国五位众议员的信息与众不同。议员们认为：过去几十年美国经济发展和低碳发展取得了良好的进展，但片面的政策取向将让我们的能源安全受到威胁，过多地依赖中国——中国是最大的污染者，他们的排放占全球30%，比所有发达国家的总和都多，我们不能让美国能源未来被一个与我们格格不入的国家主导；美国能源结构要走向多元化，（液化）天然气（LNG）、水电、核能，清洁煤，都是选项；2023年众议院通过了《降低能源成本法案》（Lower Energy Cost Act），目的是降低对中国“肮脏能源”的依赖，让美国能源更清洁、成本更低。世界能源需求还要不断增长，美国的天然气是全球最清洁的，可以在美国和全球发挥更大的作用；美国科研力量强大，通过科技创新而不是管控（innovation but not regulation）完全可以解决清洁化问题。

这番发言，除了充满对中国的偏见和无端指责，强调安全、技术、成本，勉强提及“清洁”，唯独不谈真正意义上的碳减排，对太阳能风能只字未提，意大利记者忍不住提问，你们的减排方案是什么？还有记者问，《通胀削减法案》（IRA）还会存在吗？现场回答都差不多：能源安全就是国家安全，全球能源需求不断上涨，需要技术来提供和解决，现在美国要做的就是“给能源松绑”（unleashing American energy）；这几年美国能源价格上涨不少，这也是特朗普总统能够再次当选的原因之一，如果IRA确实能够降低能源价格，应该会续存的。

而美国参议员传递出的信息又与众议员们不同。两位到会参议员（Shelton Whitehouse 和Ed Markey）对美国已经提出的未来5年LNG对欧洲出口量加倍的目标表现出极大的质疑，Markey用事实和数据说话：欧洲的天然气需求在下降，到2030年要下降15%；2023年全球可再生能源投资超过化石能源，这个趋势会持续下去，不会改变。就是不考虑可再生能源的绿色溢价，他们的成本也越来越低，具有足够的竞争力。美国越是加快出口LNG，越是会造成国内能源价格的上涨，因为国内供应趋紧，更别说建设LPG出口设施的巨大成本。

记者提问，如果特朗普政府在气候政策、气候融资等方面都无所作为，是不是拱手把机会让给中国了？参议员给出的答案也与众议员们不同。Shelton说，我们需要正确理解能源安全，我们不能把安全建立在美国不能控制的东西上，如国际油价，美国就无法控制；相较于再打贸易战，采用欧盟碳边境调节税（CBAM）更好，因为中国产品的碳足迹高，CBAM可以促使制造业回流美国。Markey补充：现在中国在可再生能源发展方面有宏大计划，而特朗普没有，这很可怕，电脑、手机、互联网让我们在过去的竞争中领先，未来可能落伍，必须加入新竞争。

小 结

2024年几乎是有气象记录以来最热的一年，但同时也是全球气候治理进程中的一个相对“低谷”，体现在COP29谈判过程的曲折、成果的平庸、难平的众议。资金与减缓挂钩是所有缔约方共同的心愿，但资金在前还是减缓在前，集团之间有天壤之别。

简言之，一方认为先有“有意义的减缓行动”才有相匹配的资金；一方认为先有足够的资金支持，后有减缓雄心。最终的结果是资金承诺很弱、减缓无进步（哪怕只是纸面上的），互为因果。从消极的角度看，对《联合国气候变化框架公约》缔约方大会是否具有存在意义的讨论又一次响亮起来18；从乐观的角度看——如公约执秘所言——目前的行文都是一个“基础”，未来有继续夯实和加强的可能性，多边机制具有不可替代性。

美国大选的影响渗透到大会中，阿根廷的退出、以沙特为代表的缔约方的“逆潮流而动”与特朗普胜选不无关系，甚至这种影响或已辐射到紧随COP29在韩国釜山举行但无果而终的“塑料协议”谈判（INC-5），沙特等石油国家同样是“反面”角色19。美国不同利益集团表现出截然不同的气候立场和政策选择，进一步验证了美国国内政治的分裂，其气候引领能力再次走低。

单纯靠参差不齐的缔约方政治意愿推动全球气候行动是艰难的，最终的答案可能还在技术进步和非国家行为体。公约内各显其能：中国的绿色技术发展已经屹立潮头，美国希望在下一代绿色技术和核能变革中再次赢得先机，欧盟推动争议巨大的绿色贸易机制和其他规则；而公约外的各行业绿色竞争已经超越公约内的博弈。

参考文献:

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3、Jocelyn Timperley. The broken $100-billion promise of climate finance o fix it [J]. Nature. 2021. 598: 400-402.

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9、COP29: Pay up to power forward: finance the transition away from oil, gas and coal [EB/OL]. 2024.[2024-12.01]. https://fossilfueltreaty.org/cop29

10、African Arguments. Colombia chooses life at COP28 and sets example for Africa [EB/OL]. 2023. [2023-12-03]. https://africanarguments.org/2023/12/colombia-chooses-life-at-cop28-climate-sets-example-africa

11、UNFCCC. CMA6 agenda as adopted [EB/OL]. 2024. [2024-11-12]. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma6_agenda%20as%20adopted.pdf

12、UNFCCC. Presidency text derived from inputs from ministers and text by co-facilitators of the CMA 6 agenda item 11j [EB/OL]. 2024. [2024-11-21]. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/UAE_dialogue_10.pdf

13、UNFCCC. Presidency text on taking forward outcomes of the global stocktake [EB/OL]. 2024. [2024-11-22]. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/UAE_dialogue_12.pdf

14、UNFCCC. United Arab Emirates dialogue on implementing the global stocktake outcomes. Draft decision -/CMA.6. Proposal by the President [EB/OL]. 2024. [2024-11-24]. https://unfccc.int/documents/643395

15、Earth Negotiations Bulletin (ENB). Baku Climate Change Conference: Saturday, 16 November 2024 [EB/OL]. 2024. [2024-11-19]. https://enb.iisd.org/sites/default/files/2024-11/enb12860e.pdf

16、UNFCCC. Sharm el-Sheikh mitigation ambition and implementation work programme. Draft decision -/CMA.6. Proposal by the President [EB/OL]. 2024. [2024-11-24]. https://unfccc.int/documents/643743

17、Carbon Brief. COP29: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Baku [EB/OL]. 2024. [2024-11-30]. https://www.carbonbrief.org/cop29-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-baku/

18、Finoa Harvey, Dharna Noor, Damian Carrington, Ajit Niranian. COP summits ‘no longer fit for purpose’, say leading climate policy experts [EB/OL]. 2024. [2024-11-15]. https://www.theguardian.com/environment/2024/nov/15/cop-summits-no-longer-fit-for-purpose-say-leading-climate-policy-experts

19、Esme Stallard. Global plastic talks collapse as oil states rebel [EB/OL]. 2024. [2024-12-01]. https://www.bbc.co.uk/news/articles/c785l1nrpd1o