2025年2月26日，欧盟发布关于碳边境调节机制（CBAM）修订案的工作文件。欧盟为实现2050年气候中和目标推出CBAM，实施中发现需简化。该文件聚焦简化措施，一方面针对小进口商，提议设50吨年度累积质量新最低阈值，预计可使大量小进口商免行政负担，节省成本且有净收益；另一方面针对大进口商，从申报人授权、排放计算、报告要求、财务责任四方面提出简化措施，如简化授权程序、调整排放计算范围和方法、优化报告截止日期和注册规定、改进证书管理和碳价扣除规则等。

一、简化CBAM对小进口商的影响：新的最低阈值

1、问题定义

合规负担沉重：在CBAM过渡期间，欧盟进口商遵守CBAM规定面临诸多流程，如获取授权、提交年度申报、购买和上交证书等，这给进口商带来行政负担，对偶尔进口少量CBAM商品的小进口商影响尤甚。

现有阈值不合理：当前基于海关立法的最低阈值存在多方面问题。一是阈值过低，实际CBAM进口商数量远超预期，导致行政负担加重；二是以货币价值衡量不科学，CBAM基于隐含排放，而质量比价值更能有效衡量进口商的隐含排放；三是按批次应用易导致规避风险，且无法精准区分大小进口商，部分大进口商可能受益，而大量小进口商却难以豁免。

高数量进口商带来的管理负担：大量小进口商的存在，增加了国家主管部门的监管负担，使其难以集中资源监测和确保高排放进口的合规性。

2、解决方案

新阈值设定：基于过渡期间数据，欧盟委员会提议修订最低阈值，以减少各方行政成本，同时保持CBAM的环境完整性。新阈值将基于四个工业部门（钢铁、铝、化肥和水泥）进口商的年度累积质量设定，提议50吨的阈值，以确保99%以上的排放仍在CBAM监管范围内。

豁免与监测机制：低于该阈值的进口商将豁免CBAM授权、申报和购买证书的义务，但需在报关时自我识别为“偶尔CBAM进口商”，并自行监测进口量是否超阈值。委员会和国家当局将基于海关进口数据进行监测，并制定反滥用条款，定期审查阈值的合理性。

3、影响和量化的节省

对进口商的影响：简化措施使进口商操作更简便，预计低于阈值的进口商在报关时自我识别后，无需额外行政步骤。同时，新阈值为大部分进口商提供了确定性，虽有少量进口商进口量接近阈值可能面临行政负担，但98.5%以上的进口商能获得合理的规划确定性。此外，新阈值不影响高于阈值进口商的CBAM财务调整计算。

成本效益分析：设立50吨的最低阈值将使大量小进口商免于CBAM相关行政负担，也减轻了公共当局的负担。经估算，每年可为进口商节省约11.23亿欧元行政成本，其中中小企业至少节省8.31亿欧元；为公共当局节省约8750万欧元实施和执法成本。虽然会导致约1%的预期CBAM收入损失，但总体净收益约为11.89亿欧元。此外，简化措施还将使第三国运营商间接受益，减少其行政成本。

二、简化CBAM对大进口商的影响

1、简化申报人授权措施

问题定义：当前，授予进口商授权CBAM申报人身份的程序存在行政负担重的问题。强制咨询程序增加了不必要的流程，而且进口商难以找到具备专业技术知识的间接海关代表，其费用高且能力有限，阻碍了CBAM货物的进口。

解决方案：对授权程序进行简化，将咨询程序改为可选，由做出授权决定的国家主管部门（NCA）自行决定是否与其他NCA和（或）欧盟委员会进行针对性咨询。引入CBAM代表，授权CBAM申报人可委托第三方（如顾问或环境专家）负责提交CBAM申报和计算隐含排放等工作。CBAM代表需满足一定条件才能访问CBAM注册系统，而授权申报人仍承担所有CBAM义务。

影响和简化：新的最低阈值和这些措施共同作用，大幅减少了授权程序的行政成本，使授权流程更高效。这有助于NCA和欧盟委员会将重点放在高风险申请人上，同时也方便了中小企业的申请，降低了进口商的行政负担。

2、简化排放计算措施

问题定义：在排放计算方面存在诸多问题。非煅烧粘土被错误纳入CBAM范围，它并非碳密集型产品，但因CN代码未区分，导致其与煅烧粘土一同被监管，增加了低排放产品进口商的行政负担。关于默认值的使用条件繁琐，数据收集困难，且基于欧盟排放交易体系（ETS）最差装置设定的替代默认值方法存在局限性，无法有效覆盖所有CBAM产品。此外，部分铝和钢铁产品下游加工过程排放计算复杂，欧盟生产的前体排放计算存在重复工作，基于默认值的排放核查成本高且无实际意义，电力间接排放计算规则不明确，容易造成混淆。

解决方案：将非煅烧高岭土从CBAM范围中去除；取消对使用默认值条件的规定，允许申报人自由选择实际排放数据或默认值；当无法获取出口国可靠数据时，将替代默认值设定为十个排放强度最高且数据可靠国家的平均排放强度；对于部分铝和钢铁产品，排除下游加工过程排放的计算；将欧盟生产且已在欧盟ETS中支付碳价的前体的隐含排放归因于零；取消基于委员会提供的默认值的排放核查；明确电力在CBAM中仅考虑直接排放，修改相关法规附件。

影响和简化：这些措施减少了进口商的行政负担，使CBAM方法更聚焦于温室气体密集型过程，更好地与ETS范围保持一致，同时不影响CBAM的环境有效性和收入。此外，还避免了因规则不明确导致的混淆，降低了进口商和运营商的成本。

3、简化CBAM报告要求措施

问题定义：目前，CBAM报告要求存在一些问题。年度CBAM申报和证书上交的截止日期为5月31日，这对许多申报人来说时间紧张，尤其是在最初的报告年份，可能会限制他们使用实际排放数据。同时，相关ETS年度截止日期已从4月30日推迟到9月30日，两者不一致。此外，第三国运营商在CBAM注册系统的注册信息存在不确定性和数据质量问题，且认证核查员无法访问CBAM注册系统，影响了核查报告的提交和审核。

解决方案：将申报和证书上交的年度截止日期推迟到8月31日，证书回购截止日期推迟到9月30日，证书注销日期为10月1日。明确第三国运营商注册相关规定，包括明确控制实体属于运营商定义范围，要求公司提供最终控制实体信息，允许运营商选择共享碳价信息和保密设施位置等。同时，强制第三国运营商在注册时提交公司标识符，以提高数据质量。此外，修订CBAM法规，允许认证核查员注册并访问CBAM注册系统。

影响和简化：推迟截止日期为非欧盟运营商提供了更多时间来核实排放数据，也让申报人有更充裕的时间提交申报和处理证书相关事宜。明确注册规定和允许核查员访问注册系统，简化了报告义务，提高了排放数据的可靠性，减轻了各方负担，但也给欧盟委员会和NCA带来了一定的IT开发和管理负担。

4、简化CBAM财务责任措施

问题定义：现行CBAM法规下，申报人面临两项财务义务规定，即“80%规则”和证书回购限制，这导致申报人购买的证书数量可能远超实际需求，造成不必要的财务负担，且部分证书无法回购，可能引发法律纠纷。2026年作为CBAM财务调整的第一年，存在诸多不确定性，进口商可能在规则简化期间被迫提前购买证书，面临财务风险。此外，CBAM法规对申报人扣除在第三国支付的碳价设置了较高门槛，导致行政负担重，且在某些情况下难以操作。最后，CBAM证书注销信息在两个平台间的交换存在问题，实际无法实现。

解决方案：将“80%规则”中的比例降至50%，并为申报人提供两种计算购买证书数量的选择；同时，改变证书回购限制，允许申报人将按规定购买的证书全部卖回，且回购期限适用于购买当年。将2026年CBAM证书的销售起始日期推迟到2027年2月1日，申报人可在此期间购买证书以覆盖2026年进口货物的排放，证书价格基于进口季度的欧盟ETS季度平均收盘价计算。欧盟委员会可根据情况确定每个国家的默认碳价，申报人可选择使用默认碳价或按现行法规提供实际支付碳价的证明来申请扣除。删除CBAM法规中关于证书注销信息从共同中央平台（CCP）交换到CBAM注册系统的相关规定。

影响和简化：这些措施简化了申报人管理CBAM财务责任的方式，减轻了财务和行政负担，避免了证书的过度购买和潜在的法律纠纷，释放了企业的资金流动性。推迟证书销售起始日期和设定默认碳价，降低了进口商在CBAM实施初期的财务风险，简化了操作流程，同时减少了第三国运营商和相关审核部门的行政负担。删除证书注销信息交换条款，简化了两个平台之间的信息交流。