过去一年，在全球经济持续低迷、局部战争持续发展、地缘政治关系持续紧张及生变等纷繁乱象中，促进绿色低碳发展、保护气候依然呈现很多亮点、成就不俗。本文简要回顾梳理了过去一年全球推进保护气候的主要行动、成就及影响；在此基础上提出了2025年及下一个五年计划中国气候治理的展望。

2024年气候变化全球主要事件分析

（一）COP29主要结果

联合国气候变化框架公约缔约方会议（含京都议定书缔约方会议及巴黎协定缔约方会议）所做出的决定，无疑是对全球气候保护影响最大的最重要的决定。2024年11月11日至22日（会议延期到24日结束）在阿塞拜疆巴库召开的《联合国气候变化框架公约》第29次缔约方会议（以下简称COP29），通过了包括20多项决定的一揽子成果—— “巴库气候团结契约”，应该是2024年最重要的保护全球气候的成就。

COP29经过长达两周并延期30多个小时的谈判，通过了数十项决定，其中最重要的是两个方面的决定：一是未来气候资金目标及气候融资安排，即到2035年为发展中国家缔约⽅⽓候⾏动提供的融资增加到每年⾄少1.3万亿美元，以及发达国家缔约⽅牵头到2035年为发展中国家缔约⽅每年提供⾄少3000亿美元的⽓候资⾦。虽然这两个资金目标所包含的资金来源宽泛，难以监督落实，但是这项决定对未来全球资本投向带来的重大影响还是显而易见的：将引导更多的全球公共和私⼈投资投向碳减排和降低气候风险项目；将促使发达国家为发展中国家更多出资推进发展中国家绿色低碳转型。

二是《巴黎协定》第六条机制运行细则。“巴库气候团结契约”就《巴黎协定》第六条下国际碳市场机制（包括6.2款的“合作方法” 及6.4款的“可持续发展机制”）运行细则做出了决定，为这两个机制建立运行所必须的软件和硬件提供了框架指导。其中，对支撑这两个机构运行的秘书团队、管理团队（6.4 款的“监督委员会”）、各参与国政府的职责等进一步作出了详细规定，包括对各参与国政府必须履行的义务（如建立或指定参与机构、制定相关政策等）、参与这两个机制的授权信息、信息提交与评审及流程等，给出了具体规定。有了这些决定和规定，秘书处、监督委员会及希望参与《巴黎协定》第六条合作的国家，就可依此推进各自的机构建设工作了。

可以说，这是2021年联合国气候变化框架公约格拉斯哥大会（COP26）通过《巴黎协定》第六条实施框架后取得的最重要的进展。全球碳市场合作也将因此迎来市场建设、参与机构能力建设和人力资源培训建设的新发展阶段。

除了资金和碳市场决定外，COP29通过的其他重要决定还包括督促各国在2025年2月（后延迟到9月）提交新一轮更新的、更有雄心的“国家自主贡献”（NDCs）、加速能源低碳转型发展、逐步摆脱对化石燃料的依赖等。值得一提的是，仍然处于俄乌冲突中的乌克兰，依然积极参加联合国气候变化谈判，并在会上建立“乌克兰馆”（Ukraine Pavilion），向公众介绍乌克兰虽然处于与俄罗斯的战争中，但仍然努力向欧盟的碳中和标杆看齐，争取在2050年实现碳中和目标。

（二）美国新政府的气候变化政策及影响

受选举政治的影响以及共和、民主两党背后“金主”的左右，每轮不同政党胜选后，美国的气候变化政策都会发生显著改变（虽然变化程度有大有小），往往是新上台的政党会推翻上一个政党的各种气候变化政策和主张。

总体上，美国民主党支持低碳零碳发展，共和党则支持发展化石能源。所以每次共和党胜选，美国的气候变化政策和主张都会在原民主党的基础上来一个180°反转或按下“停止”键。在拜登执政的4年中，美国政府出台了一系列支持碳减排的法律、政策和行动，包括作为拜登政府核心气候成果的《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act，IRA）。拜登政府还在离任前一个月，提前提交了巴黎协定新一轮更新的国家自主贡献，承诺“到2035年，美国将温室气体排放量在 2005 年的基础上削减61%～66%”。

不出所料，特朗普入主白宫后，很快就签署行政令，采取第二次退出《巴黎协定》、暂停拨付美国联邦政府所有气候资金等极端行动。预计在接下来的4年任期内，美国联邦政府将不断修正或中止已有的气候变化政策和行动、出台刺激化石能源发展的新政策和措施。美国政府的这些行为，无疑会对美国及全球应对气候变化带来负面影响，例如，美国承诺出资支持的《联合国气候变化框架公约》下的各种基金、联合国相关机构运行需美国缴纳的资金（成员国会费），都可能成为空头支票，导致这些机构难以按计划运营。

但从过去美国政府执政更迭情况看，政党轮换对全球和美国国内气候变化实质性行动的影响总体上很有限。在联合国层面，美国退出《巴黎协定》（但没有退出《联合国气候变化框架公约》），对联合国在今后做出各种应对气候变化的决定的影响更是有限，最直接的影响将是美国不出资支持相关计划和活动。在美国国内，各州政府有自己的气候变化政策和行动，且不受联邦政府制约，因此，特朗普的气候变化政策，对民主党执政的州政府不会有太大影响。

美国公共事务研究中心一项民调结果显示，约半数美国人“有些”或“强烈”反对美国退出《巴黎协定》；对企业而言，最看重的是能否占有国内及全球的市场份额，因此在全球推进绿色低碳发展的大潮大势下，美国企业为了在美国国内及全球占据更多的市场份额，仍将绿色低碳标识作为其不可缺少的标签；此外，绿色低碳技术从研发到应用需要企业长期大量的资金投入，企业难以随政客的想法行动而随意更改研发和投资计划。因此，美国企业层面的碳减排研发和投资，不会跟随特朗普的“反气候变化”政策而轻易中断。

但中美联手推进全球应对气候变化、实现低碳发展的合作将不得不停下来。缺少了中美的合作，必然会削弱全球推进保护气候的动力。

（三） 欧盟的气候变化政策及实施

过去一年，俄乌冲突带来的方方面面的影响、难民及经济下滑等一系列问题，对欧洲国家及欧盟的选举带来了显著的影响，进而影响欧盟及成员国制定和实施气候变化政策。总体上看，2024年欧盟保持了持续推进保护气候进程：稳步推进已有气候变化法规的实施，出台了一系列绿色低碳发展新法规。下面简要梳理几个对全球有重要影响的事项。

一是“欧盟碳边境调节机制”（以下简称CBAM）的实施。2024年是欧盟实施CBAM的过渡期，主要以收集纳入CBAM管控产品的碳排放信息为主，为正式实施这一机制提供基础参考数据；此外，欧盟也与相关国家政府开展了实施CBAM的双边讨论及专家研讨，寻求受CBAM影响的主要贸易国的理解和接受。一年多过渡期的实践也反映出实施这一机制绝非易事，欧盟高级官员最近就CBAM发表的谈话也证实了推进CBAM实施确实面临很多困难。

二是《欧盟电池和废电池法规 》（以下简称欧盟电池法）。欧盟电池法同样在2023年通过并生效，根据这个法规的规定，2024年相关义务陆续生效实施。其中，在2025年2月18日前，对电动汽车电池，以及2026年2月18日前，对工业电池，需为每个制造厂的电池型号制定碳足迹声明。

三是2024年4月欧洲议会通过的《企业可持续发展尽职调查指令》（以下简称CSDDD）。CSDDD要求企业及其上下游合作伙伴，在组织生产时防止、减轻及终止企业行为对人权和环境带来的不利影响（如雇佣童工、强迫劳动、碳排放、环境污染、生物多样性丧失、自然遗产污染或破坏等）。这些已经成为企业基于法律要求的强制性义务。作为欧盟的第二大贸易国，中国企业必然受到该指令的影响，因此中国企业需要尽快了解和熟悉CSDDD的具体要求，确保企业及输欧产品满足CSDDD的要求。

四是欧盟2024年5月通过的《净零工业法案》（Net—Zero Industry Act）。《净零工业法案》的目标是提升欧盟的清洁能源技术制造能力，减少对外依赖，确保能源安全，推动欧盟向碳中和快速转型。该法案明确了八项技术作为战略支持重点：太阳能光伏和太阳热能技术、陆上和海上可再生技术、电池和储能技术、热泵和地热能技术、电解槽和燃料电池、沼气和生物甲烷、碳捕获和存储技术，以及电网技术。这些技术在推动欧盟能源转型和实现气候目标中将发挥决定性作用。

特别要提到的是，欧盟2024年对中国出口到欧盟的电动汽车大幅度提高关税，以保护自己的电动车产业。无疑这将影响欧盟交通领域的碳减排进程，导致外界质疑欧盟是否在应对气候变化方面倒退了。这也说明，保护气候与产业发展需要协调和协同推进，这个道理全世界都适用。

2024年国内主要气候变化政策分析

2024年是国内稳步推进“双碳”工作的一年。中共中央、国务院、全国人大、国务院相关部门，制定和发布实施了一系列推进“双碳”工作的重要法规、政策和措施；地方政府根据本地实际，出台了符合地方的政策措施。下面简要梳理中央及部委的几项重要政策措施。

（一）由中共中央、国务院、全国人大发布的重要政策和措施。

1.中共中央、国务院先后发布了《关于全面推进美丽中国建设的意见》和《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，要求加快发展方式绿色转型，以碳达峰碳中和工作为引领，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，建立碳达峰碳中和标准体系，制定实施碳达峰碳中和综合评价考核制度。这两个意见为部门和地方推进“双碳”工作提供了明确清晰的指导，是2024年最重要的“双碳”工作政策。随后国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》的通知，作为落实党中央、国务院决策部署，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制、加快发展方式绿色转型的具体工作方案。

2. 全国人大常委会审议通过《中华人民共和国能源法》，为推进“双碳”工作提供法律保障。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》），自2025年1月1日起施行。《能源法》开宗明义提出将“促进经济社会绿色低碳转型和可持续发展，积极稳妥推进碳达峰碳中和”作为立法目的，明确支持优先开发利用可再生能源，促进能源生产和能源消费绿色化低碳化转型，要求“国家建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系”，为能耗双控向碳排放双控提供了法律保障。

3. 国务院发布《碳排放权交易管理暂行条例》。2024年1月5日，国务院第23次常务会议通过《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），自2024年5月1日起正式施行。《条例》以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度，是“双碳”领域的首部国家层级的行政法规。《条例》规定了碳市场体制机制、交易活动及主体、违法行为惩处等涉及碳市场交易环节的诸多事项，为碳市场健康有序发展提供了法律保障，具有里程碑意义。2024年12月31日，《条例》施行后的首个履约周期圆满收官，全国碳排放权交易市场运行平稳有序，重点排放管控单位配额清缴完成率达99.98%。

4. 2024年12月，中央经济工作会议要求协同推进降碳减污扩绿增长、加紧经济社会发展全面绿色转型，强调要“建立一批零碳园区，推动全国碳市场建设，建立产品碳足迹管理体系、碳标识认证制度”。

（二）国务院相关部门发布的重要政策和措施

1. 全国温室气体自愿减排交易市场（ccer）重新启动。2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场（CCER）启动仪式在北京绿色交易所正式重启。2023年以来，生态环境部先后发布了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，公布了造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等4项方法学，确定国家气候战略中心为CCER注册登记机构，北京绿色交易所作为CCER交易机构；相关部门此后陆续公布了《温室气体自愿减排注册登记规则（试行）》《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》和《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》等，为CCER重启和运营提供了法规和政策保障。CCER整体发展和运营良好。2024年全年CCER成交量超1960万吨，交易价格进入第四季度大幅上升至100元/吨。

2. 建立碳足迹管理标准体系。2024年6月，生态环境部会同十五部门联合发布了《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》，标志着产品级别的碳足迹管理制度落地实施。建立碳足迹管理体系，统一碳足迹核算方法，必将促进生产方式和消费方式的绿色低碳转型。

3. 强化碳达峰碳中和标准计量体系建设。2024年8月，国家发展改革委、国家市场监管总局、生态环境部发布“关于进一步强化碳达峰碳中和标准计量体系建设行动方案（2024—2025年）的通知”，要求系统推进、急用先行、开放协同的原则，围绕重点领域研制一批国家标准、采信一批团体标准、突破一批国际标准、启动一批标准化试点。2024年发布70项碳核算、碳足迹、碳减排、能效能耗、碳捕集利用与封存等国家标准，基本实现重点行业企业碳排放核算标准全覆盖。2025年面向企业、项目、产品的三位一体碳排放核算和评价标准体系基本形成，重点行业和产品能耗能效技术指标基本达到国际先进水平，建设100家企业和园区碳排放管理标准化试点。

4. 发布实施可再生发电绿证市场交易规则。2024年8月，国家能源局印发《可再生能源绿色电力证书核发和交易规则》，明确了绿证的核发范围、核发流程、交易方式、交易流程、信息披露与监管等关键环节，规范了绿证的核发与交易活动。截至2024年12月，全国累计核发绿证49.55亿个，其中可交易绿证33.79亿个。

5. 财政部等九部门联合发布《企业可持续披露准则——基本准则（试行）》。2024年11月，财政部等九部门联合发布《企业可持续披露准则——基本准则（试行）》，正式拉开了国家统一的可持续信息披露准则体系建设的序幕，企业可持续信息披露自此从自愿走向强制，其中应对气候变化信息成为披露的重心，包括企业的碳排放信息、企业碳减排措施、企业应对气候风险信息等。

我国气候行动展望

2025年是习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”理念二十周年，是我国作出“双碳”目标重大宣示五周年。我国必将以“双碳”目标为引领，加速推动经济社会全面绿色转型。基于2024年全球和国内气候变化重大政策和行动的梳理分析，展望我国2025年及“十五五”期间可能采取的气候变化行动如下。

1.国家气候变化政策和管理趋向量化和精细化，强度趋强。一是建立和完善碳计量基础性工作，包括碳计量方法、基准、标准、规范和基础数据库等的建设。二是为地方政府、重点行业、工业园区设定五年碳排放量化管理目标或碳排放预算目标，即到2030年的量化碳排放目标，并作为考核地方政府、园区“双碳”工作的依据。三是建立和完善组织机构的温室气体排放台账。目前仅要求排放量达到较高门槛的高耗能企业（发电、冶炼、建材等）建立温室气体排放台账并纳入监管，在“十五五”期间，大多数企业及社会事业机构如医院、学校、体育场馆、博物馆等也将会被逐步纳入管控（国家管控或地方政府管控）。碳排放的精细化和量化管理将成为“十五五”期间政府管理碳排放的主要方向。

2.气候投融资大幅度提升。气候投融资将在“十五五”期间得到大幅度提升。随着“双碳”工作的推进，对投资项目在碳减排、减少气候风险方面的要求将进一步提升并成为投资审查的“必选项”。国家发展改革委此前已要求开展投资项目做碳减排评估试点。世界银行和亚洲开发银行等多边开发银行早在2012年前就把投资项目的碳减排评估和计量、降低气候风险效益等纳入项目评估，并把评估结果作为评定项目投资的依据之一，碳减排效益不显著的投资方案需要改进项目设计以实现更多的碳减排效益才能够获得批准。国家气候投融资试点开展几年来，在促进气候投融资的政策、标准、方法和实践方面也取得了令人瞩目的成效。

“十五五”期间全面开展投资项目的碳减排评估、降低气候风险评估、大幅度提升投资项目的气候效益，时机已经成熟。当全社会的投资项目都具有显著的气候效益时，气候金融/绿色金融总量和占比就将大幅度提升。需要澄清的是，全社会的总投资不会因为气候/绿色投资增加而增加，气候投资的增加是基于减少那些没有“气候效益”或 “气候效益”不显著的项目的投资而增加的。

3.国内碳市场进一步加速发展，国际碳市场加速建设中。国内配额市场和自愿减排市场启动实施以来稳步发展，相关的政策、方法、指南不断推出和完善。基于2024年的工作进展，不出所料，2025年配额市场将会扩容至钢铁、电解铝和水泥三个高排放行业，新增约1500家重点排放单位纳入全国碳市场，碳市场覆盖的碳排放量将增加约30亿吨，使市场总覆盖量达到80亿吨、约占全国排放总量的60%。

在自愿减排市场方面，我国如今已经颁布了6个方法学，更多的方法学有望在2025年陆续出台。配额市场扩容加上更多的自愿减排方法学出台，以及16家券商被批准进入碳交易市场，2025年国内碳市场将迎来新的加速发展。值得重视的是，目前地方碳市场发展前景不是很清晰：有地方碳市场试点的省市充分利用已经建立的地方碳市场交易平台，通过充分利用市场手段促进地方的碳减排工作；但没有地方碳市场试点的省市（占绝大多数）就缺少这样的手段，只能依靠行政命令推进碳减排，或通过变通的办法利用“碳普惠”作为地方碳市场的交易平台。

如中央政府能够明确鼓励地方政府充分利用碳交易市场手段管控排放门槛较低的企业和机构的碳排放，将有助于激发地方政府推进碳排放措施的积极主动性，地方政府可获得更多手段管控地方中小企业和机构的碳排放，活跃地方碳市场，对国家碳市场发展会是有益的补充和支持。

在全球碳市场发展方面，未来几年主要还是建立管理机构、开展机构能力建设、研究发布相关政策、方法学、运行交易规则等。国际碳市场的落地运行，还将需要数年时间。

4.低碳技术将成为投资决策的主要因素。实现“双碳”目标，最终要依靠先进低碳技术的应用。先进低碳技术研发、在投资决策中把技术的低碳水准作为决策要素之一，对促进碳减排非常重要。随着国家对碳排放精准和量化管理、在项目投资中开展碳减排评估、项目的碳减排效益得以在碳市场变现等利好政策和措施逐步推进，投资决策中评估技术的低碳水平将成为投资的必然要求，这也将促进更多资源投入到低碳技术研发和推广应用中。

5.绿色低碳逐步成为头部/链主/上市企业标签并带动中小微企业绿色低碳发展。在全球和国家绿色低碳发展大势浪潮影响下，绿色低碳必然成为头部企业、链主企业和上市企业突出的标签，并在企业ESG报告中作为亮点向社会公布。国务院国资委在2022年颁布的“中央企业节约能源与生态环境保护监督管理办法”中要求“中央企业应发挥绿色低碳消费引领作用，强化产品全生命周期绿色管理，扩大绿色低碳产品和服务的有效供给，率先执行企业绿色采购指南，建立健全绿色采购管理制度，推进绿色供应链转型”；2023年，进一步要求国有企业带头执行企业绿色采购指南。

国企以及其他头部企业、链主企业和上市企业的绿色采购措施，很快会把绿色低碳要求传导到中小微企业。目前还没有“感受到”绿色低碳发展要求的中小微企业，很快将面临低碳发展要求的考验和抉择。相信不久之后，践行绿色低碳发展对于中小微企业而言将不再是一道“可选题”，而是“必答题”。