2025年全国两会期间，《政府工作报告》《国务院办公厅关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》等文件，再次重申“推动全国碳排放权交易市场和温室气体自愿减排市场发展”等的工作安排。

全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）建设是我国“双碳”目标实现过程中的重要抓手。截至2024年末，全国碳市场碳排放配额累计成交量6.30亿吨，累计成交额430.32亿元，其中2024年总成交量约1.89万吨，总成交额181.13亿元。虽然我国碳市场建设取得了显著成效，但相较于欧盟等发展相对成熟的碳市场仍存在一定差距。本文以欧盟碳市场为例，以期通过分析欧盟碳排放交易制度体系和市场的发展现状，来为我国碳市场制度体系完善和市场调节机制建立提供相关参考。

欧盟碳排放权交易制度体系

欧盟碳排放权交易系统（EU-ETS）自2005年启动以来，运行近20年，是当前全球运行时间最久的碳交易市场体系。欧盟碳排放交易体系建立的目的是助力欧盟整体碳减排目标实现，同时创造收入为绿色转型提供资金支持。

据欧盟委员会官网统计数据，2023年欧洲发电厂和工业工厂的碳排放水平相较于2005年下降了约47%；且自2013年以来，欧盟碳排放配额拍卖所筹集资金已超过1750亿欧元，该收入主要流入国家预算，用于对可再生能源、能源效率改进和低碳技术的投资。

从EU-ETS的立法框架来看，碳排放权交易体制发展至今大致经历了四个阶段，第一阶段为2005年至2007的试运行阶段，该阶段主要是在实践中积累经验，为EU-ETS运行过程中的碳排放配额分配、交易、监测、报告、处罚等制度体系的完善提供实证参考。第二阶段为2008年至2012年的逐步完善阶段，该阶段在第一阶段经验基础上，通过收紧配额上限、扩大行业覆盖范围、增强超额排放处罚力度等方式稳定和完善欧盟碳市场。第三阶段为2013年至2020年的深化发展阶段，该阶段欧盟碳市场机制逐渐走向成熟，碳配额份额拍卖占比进一步提升、市场稳定储备机制建立并启动，市场抵御风险能力持续增强。第四阶段为2021年至2030年的常态化运营阶段，该阶段以欧盟2030年碳减排目标为约束，通过持续收紧配额上限和免费配额占比等形式，引导企业碳减排行为。

以欧盟碳排放权交易制度体系为例，碳配额管理体系随着市场发展不断完善。

一是配额分配方式逐渐趋向有偿。第一阶段允许拍卖份额占比为5%，但是实际操作过程中只有少数成员国采用了拍卖形式分配碳配额，仅占配额总量的0.05%左右；第二阶段允许拍卖份额占比为10%，但实际拍卖量仅占3%，仍未改变免费分配为主的市场格局；但是自第三阶段起，碳配额拍卖占比大幅提升，当前已成为配额分配的主要分配方式，约占总量的57%。

二是行业覆盖范围越来越广。第一阶段覆盖行业为能源活动和黑色金属的生产和加工、矿产行业等能源密集型行业；第二阶段在原覆盖行业基础上新增航空业；第三阶段继续扩大行业覆盖范围，将石化、合成氨、有色金属、电解铝等行业纳入；第四阶段考虑进一步纳入建筑、交通等用能部门。

三是超额排放成本逐渐升高。2005年至2007年，会员国对未履约的运营商征收40欧元/吨二氧化碳当量的超额排放罚金，且当年支付的超额排放罚金不免除运营商在下个日历年履约的义务；2008年起，未履约的运营商超额排放罚款标准提升至100欧元/吨二氧化碳当量，且当年支付的超额排放罚金不免除运营商在下个日历年履约的义务。

欧盟碳排放权市场交易情况

欧盟碳现货市场与金融衍生品市场并行发展，金融衍生品逐渐成为市场主导。明确的金融属性为欧盟碳金融市场的发展奠定了基础，欧盟碳市场在设立之初，推出了碳排放期货等衍生品。2018年，欧盟修订后的《金融工具市场指令》直接将碳排放配额归类为金融工具，明确了欧盟碳排放配额的金融属性。一方面，金融属性的明确，为欧盟碳排放配额市场的发展提供制度保障，使其在一定程度上免受市场滥用和《市场滥用条例》所规范的其他类型市场不当行为的影响，减少了贸易过程中的摩擦，有助于其更好发挥在市场中的价格发现机制，吸引更多市场主体参与碳排放交易市场，提升其市场流动性。另一方面，碳权益市场与金融的融合发展，进一步激发了欧盟碳市场的活力，为更多市场主体参与绿色低碳投资提供了有效路径。

据2024年欧盟碳市场报告统计数据，2023年欧盟初级市场的活跃参与主体数量为44个（总履约义务装置约10000个），拍卖的碳排放配额数量为5.23亿吨，拍卖总金额为436亿欧元。而在二级市场交易中，场内交易市场通过320万笔交易完成了93亿吨碳排放配额的交换，交易额达6480亿欧元，其中场内期货交易量和期权交易量分别占总交易量的81%和18%，现货交易仅占总交易量的1%；此外，从参与二级市场交易的主体来看，投资公司和信贷机构参与交易量份额占比最高，为56%。

欧盟碳价格发现机制在探索中逐渐走向成熟。以欧盟碳期货市场为例，第一阶段，由于发放的碳配额总量大于系统内装置总排放量、配额无法跨周期使用等问题，使得碳价格在建立之初不断下跌，甚至在第一阶段末期（2007年后半年）跌至零点附近，这一期间，期货交易量虽然在上升，但相对市场总体容量而言，依然较小。

第二阶段，虽然基于第一阶段的数据和经验，对碳配额上限进行了调整，但是由于次贷危机、欧债危机等的波及，实体经济受到影响，实际碳减排量超过预期，使得碳配额总量仍大于系统内装置总排放量，碳价格持续走低；但市场对未来碳排放权价格的预期仍持乐观态度，碳期货交易总量稳步上升，2012年全年期货交易量超64亿吨二氧化碳当量。

第三阶段，初期碳配额过剩等问题继续影响碳价格走势，使其较长时间处于低位，甚至影响了市场对碳价格的预期，交易量持续下降；2018年欧盟设立碳市场稳定储备机制，并于2019年启动，该机制通过对碳配额的转入、释放及失效等的调节，平衡了市场上碳配额的供需关系，改善了欧盟碳市场的低迷局面，碳期货价格开始回升，交易量也随之增大，2020年全年交易量达89亿吨二氧化碳当量。

第四阶段，2021年至今，碳期货价格延续前期的增长态势，持续走高，在2022年初首次突破90欧元/吨二氧化碳当量，2023年全年均价达82.88欧元/吨二氧化碳当量，2024年价格有所回落；但市场交易量走势与价格相反，呈现出先减后增的态势。

欧盟碳配额期货价格与英国天然气期货价格之间存在较强的正相关性。2009年至2024年间，欧盟碳期货价格走势与天然气期货价格走势大致相似，两者之间的皮尔逊相关系数达0.75，呈现出较强的线性正相关关系，这一结果表明当天然气期货价格上升时，碳配额期货价格有较大可能随之上升；反之，当天然气期货价格下降时，碳配额期货价格也可能随之下降。

欧盟碳市场对我国发展启示

相较于欧盟碳市场，我国碳市场起步较晚，2011年国家发展改革委出台《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，开始国内试点碳市场探索；2013年北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等7省（市）碳排放交易试点启动，2016年福建和四川碳市场建成并启动交易，形成全国9个试点碳交易市场并行的格局；2021年全国碳市场启动，在《碳排放权交易管理暂行条例》《碳排放权交易管理办法（试行）》等制度体系保障下，市场活力稳步提升；2024年全国温室气体自愿减排交易市场重启，首批造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造等4项温室气体自愿减排项目方法学发布，全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统上线运行。

虽然我国在碳市场建设方面取得了显著成效，但是随着经济社会发展全面绿色转型战略的深入推进，绿色化、低碳化的加速发展对全国碳市场建设提出了更高要求。为进一步强化碳市场在碳减排目标和碳定价机制中的主体效用，建议以欧盟碳市场为参考，从制度体系完善、碳金融市场建设、市场调节机制探索等方面继续发力，以持续发展和完善国内碳市场体系。

启示一：制度先行，持续完善碳配额管理制度

碳配额是碳市场发展的基础，有效的碳配额管理机制对于优化碳资源配置、提升碳市场活力具有重要意义。从欧盟碳市场的整体发展经验来看，循序渐进地推动碳配额拍卖机制的实施、提升碳配额拍卖比例、加大超额排放处罚力度等措施，可有效活跃碳市场、激发企业减排活力。

自2013年地方试点碳市场交易启动以来，我国碳市场已进行了10余年的探索，2021年全国碳市场启动并上线交易，进一步为碳减排释放了价格信号。但是，当前免费为主的碳配额分配、低成本的超额排放处罚等管理制度，已不能满足“双碳”目标对企业自主减排能力提出的更高要求。为更好适应我国经济社会发展全面转型需要，激发企业减排动力，建议以欧盟碳配额分配制度演进过程为参考，探索逐步扩大碳配额拍卖比例、完善碳配额拍卖机制等在我国碳市场的应用，以实现碳配额的优化配置，引导企业合理安排生产和减排计划；同时，建议参照欧盟“超额排放处罚始终高于碳配额价格”的机制设计，研究扩大我国超额排放处罚力度的可行性，以期通过提升企业违约成本的形式，增强企业的减排动力，提升企业参与碳市场的积极性。

启示二：多部门联动，推进碳金融市场建设

从生产要素发展的一般经济规律来看，具备金融属性是生产要素价值化的重要衍生方向。碳配额作为一种政府创造的稀缺性资源，除自身的环境属性外，还兼具商品属性和金融属性。从欧盟碳市场的实践经验来看，充分发挥碳资产的金融属性，合理引导碳金融市场发展，对于碳价格发现、碳市场流动性提升、碳市场风险管理具有积极作用。

近年来，我国碳市场发展成效显著，碳定价基础性作用初步发挥，但相较于欧盟碳市场，我国碳市场的交易活跃度、参与主体的积极性、碳资产的价格发现机制依然有待提升。引导更多市场主体参与全国碳市场建设，建议多部门联合，通过完善碳金融制度体系建设等方式，充分发挥碳金融市场的定价、资源配置、风险管理等功能。一是通过立法等形式明确碳配额的权利属性，以便于更好地对碳配额的产权边界进行界定，为碳市场的高效有序运行提供保障；二是进一步明确碳配额质押贷款等金融产品的操作管理规程，以规范碳金融产品市场发展秩序，保障各市场参与主体的权益；三是研究出台碳金融市场配套监督管理措施，将碳金融市场活动纳入监管范围，规范市场主体行为，防范碳金融市场风险。

启示三：突破创新，探索建立我国碳市场调节机制

供给与需求是市场发展的核心动力，两者相互作用影响，共同决定了市场的运行和发展方向。同样，在碳市场发展过程中，供需关系也深刻影响了碳市场的稳定性和碳价格发现。

以欧盟的碳市场稳定储备机制（MSR）为例，当市场流通中的碳配额达到一定阈值时，MSR会将部分碳配额转入储备，减少市场上的供给；反之，当碳配额稀缺时，MSR会将储备中的碳配额释放回市场，增加供给，以此来调节市场上碳配额的供需平衡。这一机制通过调节碳配额的供需平衡，稳定了碳价，增强了碳市场的可预测性，提升了市场主体参与的信心。

为进一步维持我国碳市场稳定，促进碳价格发现，建议以欧盟MSR为参考，提前布局我国碳市场调节机制的建立，通过研究制定适合我国碳市场发展的碳配额储备、释放、失效等机制，来稳定我国碳市场在未来扩容和金融化发展过程中可能产生的供需平衡问题，降低碳市场波动，并抵御经济社会发展政策调整、内外部市场环境变化、大型环境气候灾害等突发事件对我国碳市场和企业节能降碳信心的冲击。