从我国国家环境保护规划发展历史来看，环境保护部门色彩和污染防治过重是一个很突出的问题。“十三五”环境保护规划应该突破这一问题，按照新的《环境保护法》、生态文明和依法治国战略、大气、水和土壤三大污染防治行动计划要求来编制，特别是在生态保护方面应有重大突破。

“十三五”环境保护规划应该在全面建成小康社会目标下，紧紧围绕改善环境质量、保障公众健康、生态功能良好、环境安全稳定这样4个领域去设计。要实现环境保护与民生改善相结合、经济发展与环境保护相协调、人与自然和社会相和谐、国内与国际保护相统筹。要把环境保护作为生态文明建设主战场主阵地考虑，把环境保护作为提升国际竞争力重要途径，着力为国家三大战略新布局（“一路一带”、长江带、京津冀协同发展）的绿色发展提供保障。

在规划体系方面，编制《国家环境保护“十三五”总体规划纲要》的同时，编制旨在改善环境质量和生态平衡的水气土环境要素保护规划、核与辐射环境保护规划、农村与生态保护规划、环境治理能力现代化建设规划等规划。

编制国家环境保护规划、标准和政策，都应该进行社会经济影响评价，为决策者提供实施这些规划、政策和标准的经济成本、经济效益、健康效益的分析，需要关注规划实施的社会公平性等问题。这是目前环保部门比较缺乏的能力，应予以加强。

保障公众健康和改善环境质量是环境保护的硬目标。“十三五”规划应为建立全面面向环境质量和公众健康的规划提供支撑，同时，应兼顾环境保护规划目标的连续性、民生特点和MRV（可测量、可报告、可核查）要求。环境目标需通过“自下而上”和“自上而下”相结合的方式确定，并充分调动地方政府改善环境质量的积极性和创造性。目标设定应与2020年全面建成小康社会目标总体要求相一致，与大气、水、土壤三大行动计划确定的目标相衔接。如果可能，还应对2025年甚至2030年的目标指标提出预期，给出政府改善环境质量的目标路线图。

环境保护的总体目标：让全国老百姓更早、更多、更好地呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心的食物，在优良美好的环境中生活，让蓝天常在、青山常在、绿水常在，让碧水蓝天净土成为伟大复兴中国梦的重要元素。

关于环境质量目标指标：建议实行城市环境质量目标矩阵管理模式。要确定一批环境质量已经达标、需要维持改善的城市和地方（标杆城市）、一批“十三五”经过努力能够达标的地方和城市（达标城市）、一批不能实现达标但得到改善的地方和城市（改善城市）。因此，要短期内分析“十三五”期间空气质量改善城市矩阵（标杆城市、达标城市、改善城市、恶化城市）。要摸底全国城市水体污染情况和所有地级以上城市水体污染状况，确定水环境质量标杆城市、达标城市、改善城市名单矩阵。考虑到土壤环境质量监测能力的有限性，土壤环境质量目标矩阵可以先在全国一些污染较重的地区开展试点。要向社会全面公布“十三五”城市空气质量改善矩阵、城市集中水源地达标矩阵、城市景观用水改善矩阵，真正落实地方政府环境质量负责制。除了设立环境质量城市矩阵目标外，要对全国性、流域性、区域性的重污染天气减少、劣V类水体消除等做出规定，也向社会全面公开。

关于环境保护公众健康指标：鼓励地方城市建立一些兼顾百姓民生的环境指标，如健康蓝天数、可游泳水面、可垂钓水体、可饮用水源等。建立一些环境质量与民生改善相关联的指标，如人口加权的PM2.5年均浓度、安全饮用水覆盖人口比例、无公害蔬菜粮食覆盖率，等。这些指标“十三五”不一定是约束性考核指标，可以是社会性的评价或评估指标。一旦这些指标的监测评估体系成熟后，再纳入约束性考核指标。

关于生态保护目标指标： “十三五”应该考虑以生态保护红线、自然保护区以及生态产品服务为突破口，设立具有约束性的生态保护目标指标。这样，一方面要取得相关部门和专家的共识，另一方面近期可能还要做大量的基础性工作。如果协调有困难的话，建议尝试生态功能保障红线和生态系统类型红线相结合的模式。

关于总量控制目标指标：持久控制总量和减排是改善环境质量的硬道理和硬手段。总体上，建议“十三五”期间全国性的污染物排放总量控制指标不扩展，区域和行业性的总量控制指标主要交给地方政府落实，国家出台一些技术指南和规范。全国性的总量控制指标必须实现与环境质量改善挂钩，实现面向改善环境质量的总量控制模式转型。

关于全球环境保护目标：我国的环境保护在国际上应有一定的地位，这也是作为一个负责任大国的表现。要考虑联合国可持续发展千年目标实施的可持续发展目标（SDG）的确定。因此，“十三五”环保规划可以考虑一些预期性的国际环境保护目标指标，如二氧化碳排放总量控制或者增量控制目标、汞排放总量控制、ODS淘汰目标等。